II SA/Gl 791/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. F. (F.) na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków usytuowania ogródków gastronomicznych w pasie drogowym oddala skargę. Zarządzeniem z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r.o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 1515 z późn. zm. ) oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 460 z późn. zm.) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ( Dz. U. z 2004r. Nr 140, poz. 1481 z późn. zm.) określił warunki umieszczania ogródków gastronomicznych jak również umieszczania stoisk handlu okrężnego w pasie drogowym ul. [...] oraz ul. [...] w K.. Zgodnie z § 2 pkt 2 zarządzenia uwzględniając wymóg zachowania funkcji ulicy [...] jako służącej głównie komunikacji pieszej (deptak) w miejscu o szczególnych walorach estetycznych i historycznych związanych z kompozycją architektoniczną obejmującą dominantę kościoła [...], nie dopuszcza się lokalizowania ogródków w części ul. [...] obejmującej obszar od ul. [...] do tegoż kościoła. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik T. F. wezwał Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie w całości zarządzenia z dnia [...]r. nr [...]r., z uwagi na naruszenie art. 2, art. 20, art. 32 Konstytucji RP oraz art. 39, art. 40 ust. 2 i ust. 8 ustawy o drogach publicznych oraz art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. poinformował pełnomocnika T. F. o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że do zadań własnych gminy należy między innymi utrzymanie właściwego ładu przestrzennego, dlatego władze Miasta mogą wprowadzić wymagania, które poprawią estetykę niektórych obszarów. Pismem z dnia 6 lipca 2016r. T. F. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na zarządzenie Prezydent Miasta K. z dnia [...]r. nr [...] wnosząc jednocześnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości. Zdaniem skarżącego zarządzenie wydane zostało z naruszeniem art. 32, art. 20 i art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa polegające na dyskryminacji osób prowadzących działalność gastronomiczną przy ul. [...], nadto poprzez naruszenie zasady wolności działalności gospodarczej i uniemożliwienie organizacji sezonowych ogródków gastronomicznych, jak również naruszenie zasady ochrony praw nabytych i interesów w toku, poprzez uniemożliwienie lokalizacji ogródków gastronomicznych pomimo, że wcześniej taka działalność w tym samym miejscu była dopuszczalna. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 39, art. 40 ust. 2 i 8 ustawy o drogach publicznych, poprzez wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z dróg publicznych wykraczających poza przepisy prawa. Nadto naruszenie art. 30 ust.1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także § 135 Zasad techniki prawodawczej poprzez wykroczenie poza przysługującą organowi kompetencje. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, Miasto K. jako właściciel i zarządca ulic decyduje o sposobie zarządzania i gospodarowania jej terenem mając obowiązek zapewnić funkcjonalność korzystania z tej przestrzeni przez wszystkich obywateli, sprawną obsługę i bezpieczeństwo ruchu, a także zadbać o zachowanie walorów estetycznych. Zdaniem organu nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze zasad konstytucyjnych, bowiem wolność gospodarcza w wymiarze prawnym nie ma charakteru zasady bezwzględnej, a przepisy konstytucyjne dopuszczają możliwość jej ograniczenia. Wprowadzony zakaz lokalizacji ogródków gastronomicznych dotyczy bez wyjątku wszystkich przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w tej części ulicy [...], zatem nie narusza również zasady równości. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych organ wskazał, że lokalizacja w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania ruchem drogowym, może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach, co zostało uwzględnione w treści zarządzenia. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz zakwestionował zarówno fakt wydania skarżonego zarządzenia jak i jego treść, podnosząc, że ustawa o drogach publicznych zawiera wystarczające regulacje do tego by wydać decyzję o którą wnosił skarżący, bez potrzeby wydawania dodatkowych w tym zakresie zarządzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przepis ten określa przesłanki, które muszą być spełnione, aby skargę można było uznać za dopuszczalną, w tym dwie przesłanki formalne tj. sprawa musi być z zakresu administracji publicznej, a jej wniesienie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W orzecznictwie wykształcił się pogląd o dopuszczalność zaskarżenia zarządzeń stanowiących akty z zakresu administracji publicznej dotyczące gospodarowania mieniem gminnym, uznający, iż pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej", w rozumieniu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718 z późn. zm. dalej: " p.p.s.a."), należy interpretować w sposób szeroki (por. uchwałę NSA z dnia 1 czerwca 1998r., sygn. akt OPS 3/98, ONSA z 1998r., z. 4, poz. 109; wyrok NSA z dnia 17 maja 1999r., sygn. akt OSA 1/99, ONSA z 1999r., z. 4, poz. 109; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000r., sygn. akt OSA 2/00, ONSA z 2001r., z. 2, poz. 48; uchwałę NSA z dnia 6 listopada 2000r., sygn. akt OPS 11/00, ONSA z 2001r., z. 2, poz. 52). Z kolei dwie dalsze przesłanki - materialne – to jest istnienie w sprawie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę i naruszenie tego interesu lub uprawnienia, muszą być spełnione łącznie, aby można było mówić o tym, że skargę wniósł podmiot uprawniony, mający legitymację do jej wniesienia. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa, z którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, a także przepisów prawa procesowego lub ustrojowego, stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru, jak to podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy ( por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r. sygn. akt OSK 1437/2004, dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov,pl). Mając na uwadze, że skarżone zarządzenie w § 2 pkt 2 wyklucza możliwość lokalizowania sezonowych ogródków gastronomicznych w tej części ulicy [...], gdzie swoją działalność gospodarczą prowadzi skarżący, należało przyjąć, że zarządzenie w tej części mogło wywołać wobec skarżącego określone skutki prawne, poprzez pozbawienie go prawnej możliwości lokalizacji ogródka gastronomicznego. Zachowany zdaniem Sądu został również termin do wniesienia skargi określony w art. 53 § 2 p.p.s.a., który stanowi, ze w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę w nosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa ( por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007r. sygn. akt II OPS 2/07 publ. ONSAiWSA 2007/3/60). Gdy chodzi o ocenę zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia, to w ocenie Sądu nie narusza ono obowiązujących przepisów, w tym również powołanych w skardze. Sąd w pełni podziela zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko Prezydenta Miasta K., że Miasto K. jako właściciel i zarządca ulicy [...] decyduje o sposobie zarządzania i gospodarowania jej terenem, mając obowiązek zapewnić funkcjonalność korzystania z tej przestrzeni przez wszystkich obywateli, sprawną obsługę i bezpieczeństwo ruchu, a także zadbać o zachowanie walorów estetycznych. M.in. te względy muszą wpływać na ograniczenia w sposobie korzystania z tej przestrzeni przez podmioty prowadzące lokale gastronomiczne na tej ulicy. Wynika to, jak trafnie wskazał organ, z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i uprawnień właścicielskich Miasta K., a także art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 20 Konstytucji RP społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny .Z kolei art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi . Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1) . Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny ( ust. 2). Sformułowana w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości, stanowi lex generalis w stosunku do pozostałych norm dotyczących równości i ją konkretyzujących, w tym zacytowanego wyżej art. 32 ust. 2 Konstytucji i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 584 ze zm.), który stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Adresatem tej normy konstytucyjnej są władze publiczne, w tym także organy samorządu terytorialnego i sądy. Istotą tej zasady jest to, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowane równo. A więc według równej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, jak i faworyzujących ( OTK 1988, Warszawa 1989 str. 14 – za B. Banaszak – Konstytucja RP Komentarz , Warszawa 2009 r.). Pojęcie równości w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza więc równości w znaczeniu bezwzględnym . Nie można też utożsamiać zasady równości z zakazem różnicowania sytuacji różnych podmiotów. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący naruszenia zasady równości, gdy chodzi o zakaz lokalizowania ogródków sezonowych upatruje w tym, że jako podmiot prowadzący lokal przy ul. [...] w części objętej zakazem, będzie w gorszej sytuacji niż podmiot prowadzący lokal w tej części ulicy [...], gdzie dopuszczona jest lokalizacja takich ogródków. W ocenie Sądu zarzut naruszenia zasady równości nie jest uzasadniony, bowiem zakaz lokalizacji ogródków gastronomicznych, dotyczy bez wyjątku wszystkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na ulicy [...] od ulicy [...] do kościoła [...], a okoliczność, że siedziby lokali objętych zakazem położone są akurat w bezpośrednim sąsiedztwie kościoła [...], pozostaje poza zakresem uregulowań i stanowi obiektywną, niezależną od organu cechę, charakteryzującą poszczególnych przedsiębiorców, prowadzących działalność gastronomiczną przy ul. [...]. Kwestionowany zakaz nie stwarza więc nierówności, a co najwyżej nierówności wynikającej z różnego położenia lokali nie niweluje, jak by tego oczekiwał skarżący. Organ wyjaśnił także uzasadnienie dla takich ograniczeń podając, w jakim kierunku przebiega proces zmiany wizerunku ulicy [...]. Jak wynika z opinii Architekta Miasta umieszczanie ogródków gastronomicznych ograniczy zasadniczą funkcję ulicy jaką jest deptak, a która jest wprowadzana na ulicach o szczególnych walorach estetycznych. Ponadto dopuszczenie lokalizacji tego typu obiektów kłóciłoby się również z realizowaniem funkcji komunikacyjnej dla osób udających się do kościoła [...]. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na fakt, że zarządca terenu ma obowiązek zapewnienia funkcjonalności korzystania z przestrzeni ulicy [...] i bezpieczeństwa nie tylko podmiotom prowadzącym działalność gastronomiczną przy tej ulicy, ale także wszystkim mieszkańcom. Ma prawo także wprowadzać wymagania, które, w jego ocenie, mają poprawić estetykę ulicy. Zauważyć także należy, że gwarantowana w art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – wolność gospodarcza w wymiarze prawnym nie ma charakteru zasady bezwzględnej. Także cytowany wyżej art. 22 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia wolności gospodarczej, choć tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zawsze w takim wypadku należy więc rozważyć zarówno interes ogółu, jak i interes jednostki, gdyż mogą być one rozbieżne. W rozpoznawanej sprawie regulacje zawarte w zaskarżonym zarządzeniu, mające za zadanie uporządkowanie wyglądu ulicy [...], z czym wiąże się również zakaz lokalizacji ogródków gastronomicznych w tej części ulicy, która przylega do kościoła [...], mieści się zdaniem Sądu w wynikających z prawa własności uprawnieniach Prezydenta, jako organu Gminy K. i nie naruszają zasad swobody prowadzenia działalności. Zasady demokratycznego państwa prawnego, co do zasady, nie stoją też na przeszkodzie wprowadzaniu zmian w zasadach prowadzenia działalności. Fakt, że wcześniej skarżący mógł postawić ogródek gastronomiczny w tym miejscu w oparciu o zarządzenie Prezydenta Miasta K. nr [...] i nr [...], a obecnie zgodnie z zaskarżonym zarządzeniem możliwość taka została wykluczona, nie uzasadnia jeszcze postawienia zarzutu naruszenia swobody i wolności prowadzenia działalności gospodarczej, czy naruszenia interesów przedsiębiorców w toku. Ponieważ jak już wyżej wskazano właściciel terenu może decydować o sposobie zarządzania i gospodarowania jego terenem, mając jednocześnie obowiązek zapewnić funkcjonalność korzystania z tej przestrzeni przez wszystkich obywateli, sprawną obsługę i bezpieczeństwo ruchu, a także zadbać o zachowanie walorów estetycznych, do czego zresztą jest ustawowo uprawniony. Chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych, bowiem zaskarżone zarządzenie nie pozostaje w sprzeczności z przepisami tej ustawy w zakresie dotyczącym lokalizowania w obrębie pasa drogowego urządzeń nie związanych z potrzebami ruchu drogowego. Zasadą, wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości, bądź też mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Nie jest sporne w sprawie, że ogródek gastronomiczny jest niewątpliwie urządzeniem, którego dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Prawną podstawę umieszczenia w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z drogą i jej zadaniami, jakim jest przedmiotowy ogródek stanowić może jedynie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W przepisie tym ustawodawca sformułował wyjątek od przedstawionej wyżej zasady stwierdzając, iż tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej. Nie ulega wątpliwości, że decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych mają charakter uznaniowy. Nie pozostaje w kolizji z tym przepisem regulacja zawarta w skarżonym zarządzeniu, która wskazuje, że umieszczenie ogródków następuje na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez Miejski Zarząd Ulic i Mostów w K. z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 8 ust. 2 powołanej ustawy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Zatem Prezydent Miasta K. jako zarządca terenu był uprawniony do wydania zarządzenia regulującego sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę drogową. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia doszedł do przekonania, że Prezydent Miasta K., był umocowany do jego podjęcia na podstawie wskazanych w tym zarządzeniu i przytoczonych powyżej podstaw prawnych i nie wykroczył poza stworzone tymi podstawami prawnymi ramy przyznanych mu ustawowo kompetencji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.