VI SA/Wa 1809/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wyrokiem z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 412/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: P., Spółka, skarżąca) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (w skrócie: Prezes UKE, organ) z dnia [...] sierpnia 2012r., nr [...]w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezes UKE, działając na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 i art. 207 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn zm., dalej: P.t.) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.), działając z urzędu, ograniczył P. Sp. z o.o., będącej stroną postępowania, prawo wglądu do materiałów postępowania w postaci stosowanego przez Prezesa UKE modelu kalkulacji kosztów operatora efektywnego (w formie pliku XLS zapisanego ma płycie CD), w zakresie w jakim zawiera w swej treści informacje, które spełniają przesłanki zawarte w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm., dalej: u.z.n.k.), pozwalające uznać je za tajemnicę przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w ramach postępowania przygotował projekt decyzji, który został poddany postępowaniu konsultacyjnemu. Projekt ten przewiduje nałożenie na Spółkę obowiązku polegającego na stosowaniu opłat za zakończenie połączenia w ruchomej publicznej sieci telefonicznej P. w wysokości określonej w zamieszczonym w sentencji decyzji harmonogramie, wyliczonej w oparciu o stworzony przez Prezesa UKE model operatora efektywnego. Dla celów kalkulacji wykorzystany został, stworzony przez Prezesa UKE, w oparciu o metodologię PURE LRIC model bottom-up. Model został zasilony danymi przekazanymi organowi przez działających na polskim rynku telekomunikacyjnym operatorów telefonii komórkowej. Dane te zostały zastrzeżone przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych jako informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ podniósł, że zgodnie z art. 207 ust. 1 P.t. może w drodze postanowienia ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. W ocenie organu, przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 9 P.t., należy rozumieć tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tj. nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Organ podkreślił, że ujawnienie danych, przekazanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, które dotyczą prowadzonej przez nich działalności stanowiłoby zagrożenie dla interesów tych przedsiębiorców. Konieczne było zatem ograniczenie stronie prawa wglądu do akt z uwagi na groźbę ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa. Od powyższego postanowienia P. Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając rozstrzygnięciu w szczególności niewskazanie kategorii informacji podlegających ograniczeniu prawa wglądu oraz przedsiębiorców, którzy je zastrzegli, a także lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie faktyczne i prawne, w tym w szczególności niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł. Wyrokiem z dnia 20 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) - oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że organ, określając, w jakim zakresie prawo wglądu skarżącej do materiału dowodowego doznaje ograniczenia, był uprawniony uczynić to poprzez odwołanie się do dokumentów lub materiałów, które zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. W ocenie Sądu I instancji, sentencja postanowienia nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, w jakim zakresie zostało ograniczone prawo wglądu skarżącej do materiału dowodowego. Sąd ten zauważył, że wszyscy przedsiębiorcy, w tym Spółka, zastrzegli przekazane organowi dane jako tajemnicę przedsiębiorcy. Zawierają one bowiem szczegółowe dane kosztowe, co nie jest sporne. Tylko one były pozyskiwane na potrzeby modelu i go zasilały. Niewątpliwie stanowią wartość gospodarczą, skoro każdy z przedsiębiorców zastrzegł je jako tajemnicę przedsiębiorstwa. Przedsiębiorcy podjęli tym samym niezbędne działania w celu zachowania poufności danych. Brak jakichkolwiek dowodów, że dane te były lub są znane publicznie. Sąd I instancji zgodził się z organem, że ujawnienie danych przekazanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, które dotyczą prowadzonej przez nich działalności, stanowiłoby zagrożenie dla interesów tych przedsiębiorców. P. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok WSA w Warszawie w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 546/15 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) uchylił powyżej wskazane orzeczenie Sądu I instancji i przekazał jemu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano m.in., że sentencja postanowienia z [...] sierpnia 2012 r. nie została sformułowana w sposób prawidłowy, ponieważ Prezes UKE nie określił w niej jednoznacznie zakresu ograniczenia prawa wglądu do akt. Z sentencji tej wynika bowiem – jak wywiódł NSA - że postanowieniem wyłączono dokument stworzony przez Prezesa UKE - model kalkulacji kosztów operatora efektywnego, nie zaś bezpośrednio dane "źródłowe" przekazane przez określonych operatorów telefonii komórkowej. Prezes UKE nie wyjaśnił również, w jakim stopniu i w jakim zakresie te dane (wykorzystane do budowy modelu), mogą być - w razie ujawnienia całego modelu - zidentyfikowane jako pochodzące od konkretnego operatora i dlatego ochrony przed ujawnieniem wymaga cały model (plik XLS). Z powyższych powodów, NSA przyjął, że wyrok Sądu I instancji nie może funkcjonować w porządku prawnym, co w konsekwencji dało podstawę do jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Rozstrzygając w niniejszej sprawie należy wyraźnie wskazać, że zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach. Przez wykładnię prawa rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie, należy uznać, że wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (tak: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo; podobnie: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268). Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, np. w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 624 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1290/07), a co w niniejszej sprawie nie wystąpiło. W konsekwencji, związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej oceną prawną NSA i zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku. Związanie wykładnią dokonaną w wyroku NSA na podstawie art. 190 p.p.s.a. oznacza w praktyce, że sąd administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez NSA, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, należy wyraźnie podkreślić, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując sprawę ponownie, związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 546/15. Analizowana pod tym kątem skarga P. zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie Prezesa UKE, wydane w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez ten organ bowiem narusza przepisy prawa. Skład orzekający w niniejszej sprawie, mając na względzie ocenę prawną NSA uznał, że Prezes UKE, wydając sporne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r., dopuścił się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. Polegało ono na nieprecyzyjnym wskazaniu zakresu ograniczenia prawa do wglądu do materiału dowodowego - stosowanego przez Prezesa UKE modelu kalkulacji kosztów operatora efektywnego (w formie pliku XLS zapisanego ma płycie CD). W konsekwencji organ dokonał błędnych ustaleń polegających na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 P.t, pozwalające ograniczyć skarżącej prawo wglądu do materiału dowodowego w postaci wskazanego powyżej modelu kalkulacji operatora efektywnego w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu w dniu [...] lipca 2011 r. w przedmiocie określenia rynku właściwego jako rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej (sieci telefonii komórkowej) P. Sp. z o.o. ustalenia, że na rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej (sieci telefonii komórkowe) P. Sp. z o.o. występuje jako przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej, wyznaczenia P. Sp. z o.o., jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej na rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej (sieci telefonii komórkowej) P. Sp. z o.o. oraz nałożenia, utrzymania i zmiany obowiązków regulacyjnych. Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Stanowi więc dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny spornego postanowienia Prezesa UKE. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko NSA, że sentencja postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie została sformułowana w sposób prawidłowy. Z jej brzmienia bowiem wynika, że postanowieniem tym wyłączono dokument stworzony przez Prezesa UKE - model kalkulacji kosztów operatora efektywnego, nie zaś bezpośrednio dane "źródłowe" przekazane przez określonych operatorów telefonii komórkowej. Uzasadnienie postanowienia tego mankamentu nie poprawia. Przepis art. 207 ust. 1 P.t. pozwala Prezesowi UKE na ograniczenie pozostałym stronom postępowania prawa do wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Prezes UKE skorzystał z tych kompetencji uzasadniając to faktem, że przygotowany przez niego model operatora efektywnego został zasilony danymi przekazanymi mu przez działających na polskim rynku telekomunikacyjnym operatorów telefonii komórkowej, którzy zastrzegli te dane jako tajemnice przedsiębiorstwa. Jednakże w kwestionowanym postanowieniu zabrakło doprecyzowania, w jakim stopniu i w jakim zakresie dane te zostały przetworzone na użytek stworzonego modelu i czy w razie jego ujawnienia zostaną zidentyfikowane jako pochodzące od konkretnego operatora, i czy w tej sytuacji ochrony przed ujawnieniem wymaga cały model (plik XLS). Z sentencji postanowienia wynika, że chroniony przed ujawnieniem jako tajemnice przedsiębiorstwa cały model stworzony przez Prezesa UKE zawiera tylko w pewnym zakresie informacje kwalifikujące się jako tajemnice przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Nie jest zatem jasne, z jakich powodów (merytorycznych czy technicznych) ograniczono prawo do wglądu do całego modelu. Skoro według art. 207 ust. 2 P.t. strona wnioskująca o ograniczenie pozostałym stronom prawa wglądu do materiału dowodowego, zawierającego tajemnicę przedsiębiorstwa, jest obowiązana przedłożyć wersję dokumentu niezawierającą informacji objętych ograniczeniem, która zostanie udostępniona stronom, to i na Prezesie UKE ciąży obowiązek wykazania, że wyłączony materiał spełnia wymogi z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz sporządzenie wersji niezawierającej informacji objętych ograniczeniem, podlegającej udostępnieniu stronie, chyba że w razie ujawnienia całego modelu, można byłoby zidentyfikować pochodzenie od konkretnego operatora tychże informacji, a stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Wobec powyższego należy uznać, że Prezes UKE, orzekając w niniejszej sprawie, niezależnie od uchybienia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., dopuścił się w toku postępowania administracyjnego istotnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, wyrażonej w przepisie art. 8 k.p.a. Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Warto zauważyć, że NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84 (ONSA z 1984 r., nr 2, poz. 117), wyraźnie podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Ponadto, w ocenie Sądu, zasada wynikająca z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji lub innego aktu przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. W konsekwencji, Sąd uznał, że skarżone postanowienie winno zostać uchylone, jako wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę, Prezes UKE przeprowadzi postępowanie wyjaśniające i ustali, w jakim stopniu, i w jakim zakresie dane przekazane przez operatorów telefonii komórkowej mogą być, w razie ujawnienia całego modelu, zidentyfikowane jako pochodzące od konkretnego operatora i czy dlatego ochrony przed ujawnieniem wymaga cały model (plik XLS). Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 190 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.