I OSK 1317/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 425/16 w sprawie ze skargi L. D. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2016 r., II SA/Wa 425/16 oddalił skargę L. D. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U z 2016 r., poz. 1842 ze zm., dalej p.s.w.), uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania. Organy administracji publicznej mogą podejmować decyzje dotyczące uczelni tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach – art. 4 ust. 5 p.s.w. Przepisy rozdziału 3 działu I p.s.w. przewidują, że nadzór nad uczelniami sprawowany jest przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Nadzór ten, stosownie do art. 34 ust. 1 p.s.w. obejmuje badanie zgodności działania organów uczelni z przepisami prawa, statutem oraz uzyskanymi uprawnieniami, a w przypadku uczelni niepublicznej – również z treścią udzielonego pozwolenia na jej utworzenie. Przedmiotem kontroli ministra może być także prawidłowość wydatkowania przez uczelnię środków publicznych oraz badanie warunków realizacji procesu dydaktycznego. W przypadku stwierdzenia niezgodności z przepisami lub statutem uczelni uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora (z wyłączeniem decyzji administracyjnej) minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego uprawniony jest do stwierdzenia nieważności takiej uchwały organu uczelni lub decyzji rektora w terminie 2 miesięcy od otrzymania uchwały lub decyzji rektora. Taki akt z zakresu nadzoru prawnego nad organami uczelni podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 36 ust. 1 p.s.w. Organy uczelni podlegają temu nadzorowi z mocy prawa, a przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena prawna konkretnego aktu organu uczelni, tj. uchwały senatu lub decyzji rektora, z punktu widzenia zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa lub statutem uczelni. Na taki sposób rozumienia nadzoru, sprawowanego przez ministra nad uczelniami, wskazał Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z 12 lutego 1998 r., III ZP 46/97 (OSNP 1998 r., z. 13, poz. 384). Aczkolwiek Sąd Najwyższy ocenę, co do charakteru aktu podejmowanego w trybie nadzoru nad uczelniami, wyraził na gruncie art. 31 ust. 1 i 2 poprzednio obowiązującej ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), to jednak z uwagi na zbliżoną regulację prawną w stosunku do obowiązującego obecnie art. 36 ust. 1, pogląd ten zachowuje aktualność. Również w orzecznictwie NSA nie jest kwestionowane, że akt nadzoru, podejmowany przez ministra w stosunku do organów uczelni, stanowi rozstrzygnięcie z zakresu nadzoru prawnego i nie jest decyzją administracyjną, wydawaną na zasadach określonych w przepisach kpa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 1999 r., I SAB 116/99). Art. 36 ust. 1 p.s.w. przesądza, że rozstrzygnięcie ministra nie dotyczy decyzji administracyjnej podejmowanej przez organ uczelni, co oznacza, że materia regulowana tym przepisem nie obejmuje indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Zatem przepis ten może być rozumiany w ten sposób, że stwarza on uprawnienie do żądania wszczęcia przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego postępowania w stosunku do uchwał organów kolegialnych uczelni i obowiązkiem ministra, w następstwie złożonego wniosku, jest wszczęcie takiego postępowania. Przeciwnie, uprawnienia Ministra NiSzW do podejmowania działań nadzorczych należą do jego wyłącznej kompetencji, i zawsze podejmowane są z urzędu, nawet w przypadku sygnalizacji kierowanej do Ministra przez różne podmioty. W przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności nie dotyczy decyzji administracyjnej, ale uchwały Kolegium Elektorów Politechniki [...] z [...] grudnia 2013 r. Zgodnie z art. 207 ust. 1 p.s.w., wyłącznie do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów stosuje się odpowiednio przepisy kpa oraz przepisy o zaskarżeniu decyzji do sądu administracyjnego. W pozostałym zakresie stosuje się natomiast przepisy p.s.w., które stanowią wyraz zasady autonomii uczelni. Zasada ta oznacza, że organy administracji państwowej mogą kontrolować i unieważniać orzeczenia organów uczelni tylko na zasadach przewidzianych w ustawie. Szkoły wyższe, do których stosuje się powyższą ustawę, działają bowiem jako samodzielne i niezależne jednostki organizacyjne. Minister sprawuje nadzór państwowy nad uczelniami (art. 36 ust. 1 p.s.w.), który ma charakter wyłącznie nadzoru prawnego, czyli dotyczy badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawy i jej statutu. Do zakresu nadzoru prawnego należy uprawnienie Ministra do podjęcia w ciągu 2 miesięcy rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności uchwały senatu lub decyzji rektora. Podejmując czynności na podstawie art. 36 ust. 1, Minister nie wykonuje zatem kompetencji wynikającej z nadrzędności organizacyjnej wobec uczelni, lecz działa na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Rozstrzygnięcie Ministra jest rozstrzygnięciem z zakresu tzw. nadzoru prawnego, które podejmowane jest z urzędu wobec określonego ustawą podmiotu, podlegającemu temu nadzorowi ex lege, a jego przedmiotem jest następcza (ex post) ocena prawna konkretnego, już podjętego aktu prawnego senatu lub rektora, i to wyłącznie z punktu widzenia jego legalności. W związku z powyższym, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tych orzeczeń organów uczelni nie toczy się na podstawie przepisów kpa i tym samym nie stosuje się art. 156-159 kpa, regulujących stwierdzenie nieważności decyzji i postanowień administracyjnych. Przepis art. 36 ust. 1 p.s.w. nie przewiduje działania właściwego ministra na wniosek lub w odpowiedzi na skargę, złożoną przez podmiot zainteresowany wyeliminowaniem uchwały lub decyzji z obrotu prawnego. Wyłącznie do Ministra należy ocena, czy skorzysta z uprawnień określonych w art. 36 ust. 1. Wyłącznie też od ministra zależy, czy po otrzymaniu skargi lub wniosku podejmie czynności, co do podjętej uchwały lub decyzji, o jakich mowa w tym przepisie. Dopiero na rozstrzygnięcie Ministra w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub decyzji służy, w terminie trzydziestu dni od dnia jego doręczenia, skarga do sądu administracyjnego. Dlatego też wniosek skarżącego nie mógł wywołać skutków procesowych w postaci wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. W związku z tym uznać należało, iż zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 p.s.w. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Na marginesie zaznaczono, iż Sąd nie jest związany poglądem Sądu Rejonowego w Gliwicach, VI P 3640/14, wyrażonym w nieprawomocnym wyroku. Nietrafny jest też zarzut podniesiony w skardze, że sądy uznały się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy skarżącego. Skoro Sąd powszechny oddalił powództwo oznacza to, że sprawę rozpoznał merytorycznie, a nie procesowo (uznając się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł L. D., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 36 ust. 1 p.s.w. przez jego błędną wykładnię wobec przyjęcia, że rozstrzygniecie nadzorcze organu nie stanowi decyzji administracyjnej; a także naruszenie przepisów proceduralnych mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2) art. 61a kpa przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego był uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego względem podjętej przez Uczelniane Kolegium Elektorów Politechniki [...] w G. uchwały z [...] grudnia 2013 r.; 3) art. 6 kpa przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie był zobowiązany do merytorycznej oceny ważności podjętej przez Uczelniane Kolegium Elektorów Politechniki [...] w G. uchwały z [...] grudnia 2013 r. wobec oddalenia powództwa skarżącego w przedmiocie roszczeń dotyczących spraw pracowniczych a związanych z przedmiotową uchwałą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 2. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. 3. Zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 p.s.w. przez jego błędną wykładnię wobec przyjęcia, że rozstrzygniecie nadzorcze organu nie stanowi decyzji administracyjnej jest bezzasadny, ponieważ ocena prawna przyjęta przez Sąd I instancji, że akt nadzoru, podejmowany przez ministra w stosunku do organów uczelni, stanowi rozstrzygnięcie z zakresu nadzoru prawnego i nie jest decyzją administracyjną, wydawaną na zasadach określonych w przepisach kpa znajduje pełne uzasadnienie w treści art. 36 ust. 1 p.s.w., co zasadnie i przekonująco wyjaśnił ten Sąd. Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie nie widzi potrzeby powtarzania tego wywodu. 4. Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 61a kpa przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego był uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego. Przytoczony przepis stanowi w § 1: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.". Skoro sprawa będąca przedmiotem wniosku skarżącego nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej, to jest rzeczą oczywistą, że Minister obowiązany był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, ponieważ postępowanie to nie mogło być wszczęte, ponieważ sprawa, którą skarżący uczynił przedmiotem swego żądania nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. 5. Wreszcie za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 6 kpa przez jego błędną wykładnię. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zatem, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego miał obowiązek wydać zaskarżone postanowienie z [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, ponieważ w rozpoznawanej sprawie wystąpiła uzasadniona przyczyna (sprawa ta nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej) nakazująca odmowę wszczęcia postępowania w tej sprawie. Przeciwnie, Minister naruszyłby wyrażoną w art. 6 kpa zasadę praworządności, gdyby wszczął postępowanie administracyjne w sprawie będącej przedmiotem wniosku skarżącego. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.