IV SA/Wa 1740/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. J., A. R., M. R., N. R. i W. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) po rozpatrzeniu odwołania K. J., N. R., M. R., A. R., W. R. reprezentowanych przez M. G. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].07.2015 r. nr [...]. Decyzją tą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w L. z dnia [...].07.1978 r. znak [...] orzekającej o odszkodowaniu na rzez S. R. i W. R. w kwocie [...] zł za przejęte na własność Państwa działki położone w L. oznaczone w dacie przejęcia nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...].11.1976 r. Naczelnik Gminy L. ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi L., na obszarze gminy L. Zarządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej W. z 1977r. nr [...] poz. [...]. W § 2 pkt 1 ww. zarządzenia nr [...] z dnia [...].11.1976 r. zostały wymienione nieruchomości stanowiące własność S. R., oznaczone jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, łączna powierzchnia wyniosła [...] m2. Decyzją z dnia [...].07.1978 r. znak [...] Naczelnik Gminy L. ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł dla S. i W. R. z tytułu przejęcia ww. nieruchomości o łącznej pow. [...] m2. Pismem z dnia [...].01.2015 r. M. G. działający w imieniu K. J., N. R., M. R., W. R. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w L. z dnia [...].07.1977r. znak [...]. Decyzją z dnia [...].07.2015 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Naczelnika Gminy w L. z dnia [...].07.1978r. Odwołanie od ww. decyzji z dnia [...].07.2015 r. złożył M. G. działający w imieniu spadkobierców byłych właścicieli, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem w przedmiotowej sprawie wysokość odszkodowania została ustalona bez przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej oraz bez uzyskania opinii szacunkowej. Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania Minister wskazał, w przedmiotowym postępowaniu ocenie podlegała decyzja Naczelnika Gminy w L. z dnia [...].07.1978 r. znak [...] przyznająca odszkodowanie z tytułu przejęcia ww. nieruchomości położonych w L. o łącznej pow. [...] m2. Podstawę prawną wydania tej decyzji był art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Art. 10 ust. 2 ww. ustawy z dnia 31.01.1961 r. stanowił, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna była w szczególności zawierać ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Przepisy ustawy z dnia 31.01.1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22.05.1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r., Nr 20 poz. 117) wskazywało, że odszkodowanie ustalał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. A ówcześnie obowiązujące przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości i ustalaniu z tego tytułu odszkodowania regulowały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974, Nr 10, poz. 64) Na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Cena za grunty o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24.07.1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. nr 7, poz. 54). Z powyższego wynikało, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Organ dokonał kontroli rzetelności wykonanych obliczeń i uznał, że wartość odszkodowania została wyliczona w prawidłowej wysokości, w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy. Podkreślono, że Wojewodzie [...] nie udało się pozyskać akt archiwalnych związanych z postępowaniem odszkodowawczym w związku z przejęciem nieruchomości należących do S. i W. R. Skierowane wystąpienia do Urzędu Miejskiego w L., Archiwum Akt Nowych w W., Archiwum Państwowego W. w W., [...] Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Państwowego W. Oddział w G. oraz Starosty W. nie przyniosły rezultatów. Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza jednak, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Minister wskazał także, że wbrew twierdzeniom skarżących przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy. Nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Jak wskazano powyżej obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Ww. ustawa z dnia 31.01.1961 r. oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22.05.1973 r. stanowiły, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania zastosowanie miały przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości. Wówczas kwestie związane z wywłaszczeniem regulowały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974, Nr 10, poz. 64) Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31.01.1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretne przepisy ustawy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności. Wspomnieć należy, że problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywany był w orzecznictwie w ustawie z dnia 6.07.1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972r. nr 27, poz. 192), która zawierała podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie ustawa z dnia 31.01.1961 r. Podkreślono, że w niniejszej sprawie odszkodowanie za grunt zostało ustalone na postawie sztywnej stawki ustalonej przez Naczelnika Gminy L. Tym samym w kontekście zebranego materiału dowodowego organ uznał, że nie uprawnionym jest twierdzenie aby przyznane odszkodowanie zostało ustalone w nieprawidłowej wysokości w sprzeczności z ówcześnie obowiązującymi przepisami. A zatem nie można uznać, że decyzja Naczelnika Gminy w L. z dnia [...].07.1978 r. znak [...] ustalająca odszkodowanie na rzecz S. i W. R. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i wywoływało skutki niemożliwe do zaakceptowania. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, aby zaskarżone decyzje naruszały pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 Kpa. Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.04.2015 r. sygn. akt P 46/13). W niniejszej sprawie nie można stwierdzić naruszenia ustawowych wymogów przyznania odszkodowania. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 Kpa ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej wart. 156 § l Kpa (po r. wyrok NSA z dnia 19.05.1989 r., sygn. IV SA 90/89, publ. NSA 1989/1/49). Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie K. J., N. R., A. R., M. R., W. R., reprezentowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika. Przedmiotowej decyzji zarzucili błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w ww. przepisie prawa, w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.); b) art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na terenach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216 ze zm.). Dalej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez pominięcie aktualnych linii orzeczniczych: sądowoadministracyjnej oraz Sądu Najwyższego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w przedmiotowej sprawie wysokość odszkodowania ustalono bez przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej i bez uzyskania opinii biegłego. Wymóg natomiast powołania biegłych i przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi wynikał z art. 9 ust. 1 tej ustawy, w którym zawarto odesłanie, w zakresie ustalenia odszkodowania, do zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odesłanie to obejmuje zatem między innymi art. 22 ww. ustawy, z którego wynika, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii powołanych biegłych. Skarżący nie podzielają natomiast poglądu organu, iż przejmowanie terenów w trybie ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi miało charakter uproszczony i nie wymagało przeprowadzenia procedury przewidzianej dla ustalenia odszkodowania, przewidzianej w ustawie z 12 marca 1958 r. Dalej - Minister Infrastruktury i Rozwoju pominął aktualną linii orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą niepowołanie biegłych oraz brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w trakcie postępowania odszkodowawczego jednoznacznie traktowane jest jako rażące naruszenie prawa. Wskazuje na to szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pominięcie aktualnej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego stanowi naruszenie przepisu art. 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 poz.1066 j.t. ) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji naruszenia norm prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Należy mieć na uwadze, że dokonanie oceny zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem, poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. Sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, Wyrok NSA IV SA 905/2002 z dnia 27.10.2003 r. Wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. Wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r. ) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy, przeprowadziły postępowania zgodnie z wymogami wynikającymi z brzmienia art. 156 k.p.a. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym, gdy organ ten orzeka w I instancji lub jako organ odwoławczy. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych. W doktrynie stwierdza się bowiem, iż art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a zawierający pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności dotyczy dwóch rodzajów wadliwości decyzji, a mianowicie wadliwości polegającej na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwości polegającej na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Z treści zaskarżonych decyzji wynika, iż w niniejsze sprawie organy, uznały, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jaki udało się uzyskać wynika, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, brak zatem było podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dokonując oceny zasadności wydanych w sprawie decyzji w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że Wojewodzie [...] nie udało się pozyskać akt archiwalnych związanych z postępowaniem odszkodowawczym w związku z przejęciem nieruchomości należących do S. i W. R.. Z akt sprawy wynika, że skierowane wystąpienia do Urzędu Miejskiego w L., Archiwum Akt Nowych w W., Archiwum Państwowego W. w W., [...] Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Państwowego W. Oddział w G. oraz Starosty W. nie przyniosły rezultatów. Brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania w zakresie brakujących akt i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można z całą pewnością stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.07.2005 r., sygn. akt I SA/Wa 170/04, publ. www. orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Warszawie z dnia 08.07.2009 r., sygn. akt I SA/Wa 540/09, publ. LEX nr 552557). Wbrew stanowisku zawartemu w skardze, z niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie można wywodzić również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, tylko dlatego, że na jego istnienie nie wskazuje się w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad prawie 40 lat od jej wydania to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Powyższe na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza, że nie można wykluczyć, iż w sprawie wbrew stanowisku przedstawionemu przez stronę, był sporządzony operat, czy też była przeprowadzona rozprawa. Tym bardziej, że ze znajdującego się w aktach pisma Urzędu Gminy w L. z dnia [...] września 1977r. k-61 wynika, że organ nie wydał decyzji o wypłaceniu odszkodowania z uwagi na, trudności w znalezieniu rzeczoznawców szacujących wartość trwałego materiału roślinnego oraz ogrodzeń poszczególnych posesji. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że aktualne orzecznictwo na które powołuje się strona skarżąca dotyczy zasad i trybu przeprowadzenia wywłaszczenia i określenia odszkodowania w postępowaniach jakie toczyły się wprost w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a konkretnie jej art. 19-22 zawartych w rozdziale 3 dotyczącym postępowania wywłaszczeniowego. Tymczasem podstawę prawną wydania kontrolowanej sprawie decyzji był art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi (ust. 1). Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości (ust. 2). Art. 10 ust. 2 ww. ustawy z dnia 31.01.1961 r. stanowił, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna była w szczególności zawierać ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Wskazać zatem należy, że ustawa z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym zawierała odrębny rozdział dotyczący odszkodowania (rozdz. 2) i odrębny dotyczący postępowania wywłaszczeniowego (rozdz. 3). Na podstawie art. 8 ust. 1 zawartym w rozdz. 2 ustawy z dnia 12.03.1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Cena za grunty o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24.07.1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. nr 7, poz. 54). Z powyższego wynikało, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. W niniejszej sprawie, jak wynika z zaskarżonej decyzji wartość odszkodowania została wyliczona na podstawie Zarządzenia Nr [...] Naczelnika Gminy L. z dnia [...].07.1977 r. w sprawie ustalenia stawki odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty we wsi L. pod tereny budowlane. Zgodnie z § 1 ww. Zarządzenia nr [...] Naczelnik Gminy L. ustalił stawkę odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty przeznaczone pod budownictwo we wsi L. w wysokości [...] zł za 1 m2 gruntu wg stawki obowiązującej przy wywłaszczaniu gruntów na terenie miast, zgodnie z zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 1976 r. w sprawie wysokości stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty w miastach na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Rady Narodowej W, Nr [...], poz. [...]). Organ odwoławczy pozyskał ww. zarządzenie Nr [...] Naczelnika Gminy L. z dnia [...].07.1977 r. i wbrew zarzutom pełnomocnika skarżących brak jest podstaw do uznania, że nie weszło ono do obrotu prawnego. Zarządzenie to nie musiało być bowiem opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej W., zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy z 25 lutego 1964r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe (Dz. U z 1964r. Nr 8, poz. 47 ze zm.) ogłoszeniu podlegały przepisy wydawane przez organy miast liczących powyżej 50 tyś. mieszkańców. Sporne zarządzenie wymagało jedynie ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W toku postępowania jak już była o tym mowa nie udało się uzyskać pełnych akt, organ odwoławczy pozyskał jednak w/w zarządzenie. Tym samym w oparciu o przeszacowanie powierzchni wywłaszczanej nieruchomości [...] m2 przez stawkę [...] zł odszkodowanie wyniosło [...] zł i takie zostało przyznane zaskarżoną decyzją. A zatem w ocenie Sądu zasadnie w sprawie uznano, że odszkodowanie za grunt zostało przyznane w prawidłowej wysokości. Oznacza to, że wbrew zarzutom skargi, na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można w sposób nie budzący wątpliwości uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten stanowi bowiem, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Po pierwsze jak już była o tym mowa na wstępie brak jest w sprawie dokumentów które potwierdzałyby, czy też negowały okoliczność przeprowadzenia rozprawy. To samo dotyczy kwestii sporządzenia operatów. Po drugie w/w art. 22, zawarty jest w rozdziale 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który reguluje zasady postępowania wywłaszczeniowego (zasady ustalania odszkodowania, jak już wskazano powyżej zawiera zaś rozdział 2). Rozprawa zgodnie z zamieszczonymi w tym rozdziale przepisami przeprowadzana była zaś w celu wywłaszczenia (art. 19-22). Na gruncie rozpoznawanej sprawy wywłaszczenie nie było dokonywane. Ustawa z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, regulowała zasady przejmowania gruntów na własność Państw w celu tworzenia terenów budowlanych i co najważniejsze regulowała tryb ich przejmowania. Do przepisów ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, odsyłała tylko w zakresie zasad ustalenia i wypłaty odszkodowania. Jak stwierdził zaś Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, publ. jw.). Przeto nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (p. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 810, Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, publ. jw.); godziłoby to wszak w stabilność porządku prawnego. Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana (op. cit.). Zatem w ocenie Sądu kwestia zastosowania art. 22 przywołanej ustawy, jako mogąca budzić rozbieżności na gruncie przepisów przywołanej wyżej ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, nie powinna jak słusznie wskazał organ odwoławczy uzasadniać stwierdzenia nieważności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Sąd nie dopatrzył się również w postępowaniu organów naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia treści art. 7 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 77§1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 15 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Organy w ocenie Sądu poczyniły niezbędne czynności w celu zgromadzenia akt sprawy i oparły się na zachowanych materiałach dowodowych. Oznacza to w ocenie Sądu, że organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżone decyzje zostały uzasadnione, a strona miała zapewniony w niej czynny udział zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a. Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.