II SA/Gl 621/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2016 r. sprawy ze skargi "A" w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy stacji telefonii komórkowej "B" Sp. z o.o. nr [...] P. P., zlokalizowanej na działce nr 1 położonej przy ulicy [...] w P. Decyzja ta została podjęta w następującym stanie faktycznym. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej "B" Sp. z o.o. na działce nr 1 położonej przy ulicy [...] w P. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej w zakresie obejmującym wieże antenową, kontener techniczny, przyłącze nN oraz trzy anteny sektorowe oraz jedną antenę radiolinii. W [...] r. na przedmiotowym obiekcie zamontowano dodatkowo trzy anteny sektorowe, nie dokonując ich zgłoszenia. Dokonano również wymiany torów antenowych oraz montażu instalacji modułów radiowych wewnątrz kontenera. W związku z powyższym "A" pismem z dnia [...] skierowało do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ powiatowy dokonał oględzin działki nr 1, gdzie zlokalizowana została stacja telefonii komórkowej, następnie pismem z dnia [...] r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie rozbudowy stacji telefonii komórkowej "B". Po zgromadzeniu materiałów, w tym opisu technicznego zamontowanych trzech anten sektorowych oraz dokumentacji obejmującej analizę rozkładu pól elektromagnetycznych, decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. umorzył w całości postępowanie w sprawie rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, uznając, że przedsięwzięcie objęte postępowaniem nie zalicza się do przedsięwzięć wymagających oceny oddziaływania na środowisko. Decyzja ta została uchylona w całości decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że roboty budowlane polegające na montażu anten na istniejącym maszcie rurowym winny być kwalifikowane jako instalacja urządzeń, w tym instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 15 Prawa budowlanego, z tym jednak, że należy zwrócić uwagę na treść art. 29 ust. 3 przywołanej ustawy. W toku dalszego postępowania, pełnomocnik "B" Sp. z.o o. z siedzibą w W. wystąpił do Burmistrza P. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] P. P. na działce nr 1 przy ulicy [...] w P. Postanowieniem z dnia [...]r. Burmistrz [...], na mocy art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., PINB działając na podstawie art. 49 ust. 1, art. 59f ust. 1 w związku z art. 49ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ustalił dla "B" Sp. z o.o. w W. wysokość opłaty legalizacyjnej za wykonaną rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej "B" Sp. z o.o. nr [...] P. P. zlokalizowanej w P. przy ulicy [...], działka nr 2, bez wymaganego pozwolenia na budowę, w kwocie [...] zł. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż w przypadku przedmiotowej stacji bazowej doszło do samowolnej jej rozbudowy. Umieszczenie na wieży kolejnych anten doprowadziło do klasycznego przypadku rozbudowy obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) jako stanowiącego całość techniczno- użytkową. Rozbudowa tego rodzaju obiektu w [...] r. nie była zwolniona od uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i nie podlegała zgłoszeniu. Oznacza to, że dla dokonania rozbudowy, zgodnie z ogólną zasadą wnikającą z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem umieszczenie na wieży dodatkowych anten, bez zgłoszenia oraz bez pozwolenia na budowę, nastąpiło z naruszeniem obowiązujących przepisów. W wyniku zażalenia wniesionego przez "B" [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. uchylił postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jak wskazał w uzasadnieniu, roboty budowlane polegające na montażu anten sektorowych na istniejącej legalnie wieży antenowej nie mogą być uznane za rozbudowę stacji bazowej, ale za instalację urządzeń, w tym instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych. Wobec tego brak było podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 48 pr. bud. i ustalenia opłaty legalizacyjnej. Postanowienie powyższe zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r. II SA/Gl 163/16 rozstrzygnięcie to uchylił. W ocenie Sądu, nie było wystarczających podstaw do uznania, że sprawa dotyczy tylko i wyłącznie instalowania konstrukcji wsporczych i anten sektorowych na istniejącym maszcie. Z dostępnych materiałów zdaje się wynikać, że zakres wykonanych robót jest szerszy, co wymaga to dokładnego zbadania. Zbadania wymaga także kwestia oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, a przede wszystkim ustalenia czy wymaga ono przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Przed wydaniem ww. wyroku PINB decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, powołując się na stanowisko wyrażone przez [...]WINB w postanowieniu z dnia [...] r. W ślad za tym organem uznał, iż prowadzone roboty polegające na montażu anten sektorowych na istniejącej wieży antenowej stanowiły instalację urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 15 pr. bud., a nie rozbudowę stacji bazowej. Przedsięwzięcie to nie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o czym świadczy postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. W wyniku odwołania wniesionego przez "A" [...]WINB decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał rozstrzygnięcie PINB w całości w mocy, podzielając stanowisko co do braku podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej W skardze z dnia [...] r. "A" podnosi zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w związku z: 1/ art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenia decyzji nie zawierającej żadnego merytorycznego uzasadnienia oraz nie dokonanie kwalifikacji wykonanych robot budowlanych w zakresie zwiększenia mocy istniejących 3 anten oraz przyjęcie, że inwestor dokonał tylko i wyłącznie instalacji 3 nowych anten bez wykonywania dodatkowych robót budowlanych. 2/ art. 3 pkt. 6 oraz art. 3 pkt. 7a pr. bud. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie mają one zastosowania i tym samym obiekt może być użytkowany niezgodnie z otrzymaną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, która zakończyła w istocie proces budowlany. 3/ art. 29 ust. 2 pkt 15 pr. bud. poprzez przyjęcie, że inwestor dokonał tylko i wyłącznie montażu 3 dodatkowych anten, co jest tożsame z poświadczeniem nieprawdy albowiem zakres prac był dużo większy, a ponadto dokonano zwiększenia mocy 3 istniejący anten wraz z innymi robotami, co organ notorycznie pomija w prowadzonym postępowaniu. 4/ art. 48 ust 1 pr. bud po przez .pominięcie faktu, iż inwestor dokonał rozbudowy obiektu budowlanego zmieniając jego parametry techniczne oraz użytkowe. Skarżące "A" wnosi o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przywołano wyroki sądów administracyjnych potwierdzające prezentowaną przez "A’, w trakcie prowadzonego postępowania, jak i w skardze, tezę o niewłaściwym zakwalifikowaniu wykonanych przez "B" robót jako instalacji w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 15 pr. bud. W jego ocenie, roboty te, ze względu zmianę parametrów technicznych oraz użytkowych dotychczasowego obiektu, w tym zwiększenie mocy istniejących anten, należy kwalifikować jako rozbudowę zgodnie z art. 3 pkt. 6 i ust. 7 pr. bud. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważyć co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do ustalenia czy roboty budowlane, polegające na montażu dodatkowych trzech anten sektorowych na wybudowanej na podstawie pozwolenia budowlanego i dopuszczonej do użytkowania zgodnie z przepisami prawa wieży antenowej, stanowią "instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych" w znaczeniu przyjętym w art. 29 ust. 2 pkt. 15 pr. bud., czy też mają innych charakter, w szczególności czy noszą znamiona "rozbudowy" jako jednej z postaci budowy według art. 3 pkt. 6 pr. bud. Ustawodawca co prawda nie definiuje rozbudowy, ale pomocnym dla ustalenia treści tego pojęcia może być definicja przebudowy zawarta w art. 3 pkt. 7a pr. bud. 7a). Przebudowa to "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego." Przebudowa, jak można zauważyć, z tej przyczyny że nie powoduje zmiany podstawowych parametrów istniejącego obiektu budowlanego (kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji), nie stanowi budowy w znaczeniu przyjętym w art. 3 pkt. 6 pr. bud. Jeśli prowadzone roboty budowlane powodują zmianę tych podstawowych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, to uznać trzeba je za rozbudowę. Dodajmy jeszcze, że w przedmiotowej sprawie, gdzie roboty budowlane były wykonywane na istniejącej wieży telefonii komórkowej, chodzić może o zmiany w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości tego obiektu budowlanego. Dokonanie właściwej kwalifikacji ma zasadnicze znaczenie dla określenia trybu legalizacji inwestycji, a w ślad za tym dla ustalenia ewentualnego trybu legalizacji samowoli budowlanej i konsekwencji prawnych z nią związanych. Najkrócej rzecz ujmując, jeśli roboty mieszczą się w zakresie hipotezy art. 29 ust. 2 pkt. 15 pr. bud. to nie wymagają one uzyskania pozwolenia budowlanego (art. 29 ust. 2 pr. bud.), ani też zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt. 2 pr. bud.). Natomiast uznanie ich za rozbudowę powoduje konieczność wystąpienia o udzielenie pozwolenia budowlanego oraz poddania się procedurze dla niego przewidzianej (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 pr. bud.). Organy orzekające w sprawie uznały, iż roboty budowlane polegały na instalacji urządzeń, skoro ich przedmiotem był "montaż nowych anten sektorowych na istniejącej legalnie wieży antenowej". Same natomiast zauważają, że w trakcie czynności kontrolnych stwierdzono "wymianę torów antenowych" oraz montaż, wewnątrz istniejącego kontenera, "instalacji modułów radiowych" (por. uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej). Jak z kolei wynika z projektu budowlanego, planowany zakres inwestycji obejmuje: prace budowlane tj. demontaż istniejących wsporników stalowych (sztuk 3) oraz montaż nowych wsporników stalowych do krawężników wieży (ramka typu H, sztuk 3); prace instalacyjne: przełożenie istniejących anten sektorowych, instalację 3 nowych anten sektorowych, montaż 4 anten MW do istniejących krawężników wieży, montaż zewnętrznych modułów (4 sztuki) RFM systemu G/U900 oraz L1800 do krawężników wieży i instalacje urządzeń technicznych we wnętrzu kontenera w nowo projektowanych szafach technicznych (s. 5 projektu budowlanego znajdującego się w administracyjnych aktach sprawy). Zważywszy na rodzaj i charakter planowanych robót budowlanych oraz prac instalacyjnych uznać trzeba, że wykraczają one poza zakres hipotezy normy zawartej w art. 29 ust. 2 pkt. 15 pr. bud. Nie ograniczają się one jedynie do instalowania urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na istniejącej stacji telefonii komórkowej. Poza montażem nowych anten sektorowych, obejmują także demontaż istniejących wsporników stalowych, montaż 4 anten MW do istniejących krawężników wieży, montaż zewnętrznych modułów (4 sztuki) RFM systemu G/U900 oraz L1800 do krawężników wieży i instalacje urządzeń technicznych we wnętrzu kontenera w nowo projektowanych szafach technicznych. Ponadto, co także można odczytać z projektu budowlanego, przeprowadzone roboty budowlane spowodują zmianę wysokości wieży oraz jej szerokości, a także powierzchni zabudowy, co wskazuje na rozbudowę obiektu. W orzecznictwie sądów administracyjnych również utrwalił się pogląd, że dokonując kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia w zakresie wymagań ochrony środowiska organ winien brać pod uwagę zjawisko kumulacji pól elektromagnetycznych (np. wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r., II OSK 1162/14; wyrok NSA z 29 września 2015 r., II OSK 139/14). Kwestia ta w przedmiotowej sprawie nie była badana, natomiast wymagała ustaleń w związku z art. 29 ust. 3 pr. bud. Wobec powyższego, skoro ocena organu odwoławczego w kwestii charakteru prowadzonych robot budowlanych i zakwalifikowanie ich jako instalowania urządzeń, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt. 15 pr. bud., podczas gdy okoliczności wskazują na to, że roboty te mają znamiona rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt. 6 pr. bud., a co za tym idzie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, była przedwczesna. W ślad za tym, utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie rozbudowy stacji telefonii komórkowej nastąpiło z naruszeniem prawa procesowego (art. 7 i 77 , art. 105 § 1 k.p.a.) oraz materialnego (art. 3 pkt. 6 i art. 29 ust. 2 pkt. 15 w zw. z art. 28 ust. 1 pr. bud.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia.