I OSK 1077/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody L. oraz T. M., R. M., J. N. i P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 219/16 w sprawie ze skargi T. M., R. M., J. N. i P. D. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 219/16 rozpatrując skargę T. M., R. M., J. N. i P. D. uchylił decyzję Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. T. M., R. M., J. N. i P. D. złożyli w dniu [...] lipca 2014 r. do Urzędu Miasta L. wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w L. przy dawnej ulicy P. (obecnie przy ul. S., obręb [...], arkusz [...]), oznaczonej w dniu wywłaszczenia nr geod. [...], KW Nr [...], o powierzchni [...] ha. Wnioskodawcy wskazali, że są spadkobiercami poprzednich właścicielek przedmiotowej nieruchomości, która została wywłaszczona na mocy decyzji z dnia [...] lipca 1974 roku (znak [...]). Wnioskodawcy podnieśli, że część wywłaszczonej działki, stanowiąca obecnie część działki nr ewid. [...], nie była i nie jest wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Działka jest niezabudowana i kwalifikuje się do zwrotu. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Prezydent Miasta L. wydał w dniu [...] października 2015 r. decyzję nr [...], którą odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr [...], wywłaszczonej na rzecz Państwa decyzją Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] lipca 1974 r., znak: [...], obejmującej aktualne działki ewidencyjne nr [...] i [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...], ark. [...]), oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej pod nr [...] w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, będącej własnością Skarbu Państwa. W uzasadnieniu organ I instancji potwierdził następstwo prawne wnioskodawców względem dawnych właścicielek przedmiotowej nieruchomości. Wskazał, że zgodnie z postanowieniem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] kwietnia 1972 r. znak: [...] o możliwości i warunkach realizacji inwestycji na powyższej nieruchomości została zlokalizowana budowa hotelu dla studentów studiujących zaocznie. Z treści decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r., znak: [...] zatwierdzającej plan ogólny przestrzennego zagospodarowania terenu usytuowania obiektu - hotelu studentów studiów zaocznych oraz decyzji o pozwoleniu na budowę hotelu z dnia [...] maja 1974 r. wynika, że na terenie wywłaszczonej nieruchomości został zlokalizowany H. Odnosząc się do oceny przesłanek zwrotu przedmiotowej nieruchomości, organ I instancji wskazał, że nieruchomość objęta żądaniem zwrotu znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku - H. przy ul. S. i obejmuje także w części drogę dojazdową do tego budynku, utwardzoną asfaltem z chodnikiem po obu stronach. Na gruncie tym zlokalizowana jest też latarnia. Organ uznał, że cel nabycia przedmiotowego gruntu na rzecz Skarbu Państwa został zrealizowany, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki uznania tej nieruchomości za zbędną, określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. Po rozpatrzeniu złożonego przez wnioskodawców odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L., Wojewoda L. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Weryfikując ustalenia organu I instancji dotyczące celu wywłaszczenia żądanej do zwrotu części dawnej działki nr [...], organ odwoławczy zgodził się, iż celem była budowa H. Jednocześnie Wojewoda zaaprobował stanowisko, iż cel ten został zrealizowany wskazując, że przedmiotowa nieruchomość jest do chwili obecnej wykorzystywana jako bezpośrednie otoczenie H. T. M., R. M., J. N. i P. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję ostateczną, zarzucając, że została ona wydana z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem: - przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie przez organy obu instancji, że na nieruchomości, o której zwrot ubiegają się skarżący, oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach: [...] oraz w części działka [...] (projektowana, jako działka o nr [...]), będącej własnością Skarbu Państwa, został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci lokalizacji na nich H., - przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że wskazana nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia pomimo niezagospodarowania jej w żaden sposób. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 219/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że aktualnym właścicielem wnioskowanej do zwrotu nieruchomości jest Skarb Państwa, który posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie, przy czym stosownie do art. 11 ust. 1 u.g.n., organem go reprezentującym w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Natomiast w miastach na prawach powiatu organem reprezentującym Skarb Państwa w powyższym zakresie jest – jak wynika z art. 92 ust. 1 pkt 2 u.g.p. – prezydent miasta. Zdaniem Sądu, Prezydent Miasta L. ma interes prawny – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, albowiem wynik tego postępowania może prowadzić do uszczuplenia zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. W konsekwencji, będąc stroną tego postępowania, Prezydent Miasta L. podlegał wyłączeniu od udziału w nim w charakterze organu w oparciu o dyspozycję art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że należy wykluczyć możliwość łączenia w jednym postępowaniu przez ten sam podmiot roli organu wydającego decyzję i strony postępowania. Wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu, sprawującego także funkcję starosty, od rozpatrywania danej sprawy wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Sąd uznał, że zapadła w niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda L., zarzucając: 1) naruszenie art. 24 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, 2) art. 142 ust. l i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie przez WSA w Lublinie zaskarżonego wyroku w całości i ponowne rozpoznanie sprawy na tym samym posiedzeniu i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie przez NSA zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ nie zgodził się ze stanowiskiem WSA, że Prezydent Miasta L. podlega wyłączeniu. Podkreślił, że bezspornie Prezydent Miasta L. jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, w tym gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Jednak nie oznacza to, że Prezydent Miasta L. podlega wyłączeniu od orzekania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na podstawie art.24 § 1 pkt 1 k.p.a. Przedstawiona przez Sąd argumentacja byłaby zasadna, gdyby nie regulacja zawarta w art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z której wynika, że ustawodawca wskazał na konieczność wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu wyłącznie wówczas, gdy stroną postępowania w sprawach wymienionych w ust. 1 jest gmina lub powiat, nie zaś w sytuacji, gdy zwrotowi podlega nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa. Drugą skargę kasacyjną wnieśli skarżący T. M., R. M., J. N., P. D. zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: – art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta L. ma interes prawny w postępowaniu w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, albowiem wynik tego postępowania może prowadzić do uszczuplenia zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, w związku z czym powinien zostać wyłączony od rozpoznania sprawy, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, podczas gdy faktycznie prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, jako wykonujący w sprawie niniejszej kompetencję organu administracji rządowej, realizuje jej zadania, nie będąc stroną wyżej wskazanego postępowania i nie mając bezpośredniego interesu prawnego w sprawie, – art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, a także nieustosunkowania się przez sąd w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, – art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 7 i art. 77 i 80 k.p.a. poprzez wybiórcze przedstawienie przez Sąd stanu sprawy, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie, – art. 141 § 4 w zw z art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania wniosku skarżącego o dopuszczenie na rozprawie dowodu uzupełniającego z dokumentu. Skarżący kasacyjnie zarzucili również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie przez organ, iż wskazana nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia pomimo niezagospodarowania jej w żaden sposób. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obie skargi kasacyjne okazały się uzasadnione. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy Prezydent Miasta L. był organem właściwym do orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości zgodnie z art. 142 ust. 1 u.g.n. orzeka starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Starosta (w tym przypadku prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej) jest organem właściwym w sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu tj. Skarbu Państwa, gminy, powiatu, czy województwa. Jedyny wyjątek ustawodawca zawarł w ust. 2 art. 142 stanowiąc, że w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Istota powyższego rozwiązania polega na tym, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu (gminy), stroną postępowania jest to miasto (gmina), jednak prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu z uwagi na to, że reprezentowana przez niego jednostka samorządu terytorialnego jest stroną w tym postępowaniu. Skoro brak takich samych regulacji w odniesieniu do starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i jednocześnie reprezentującego uprawnienia Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, oznacza to że ustawodawca nie dopatrzył się w połączeniu tych dwóch ról konfliktu interesów, skutkujących koniecznością wyłączenia. Należy zauważyć, że przy wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi wielokrotnie do połączenia ról procesowych organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i jednoczesnej reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. Oczywiście przepisy prawa mogą przewidywać możliwość wyłączenia organu w takich sytuacjach, jednak zawsze musi to wynikać z wyraźnego brzmienia przepisu rangi ustawowej. Do takich wyjątków zalicza się przywołany wyżej przepis art. 142 ust. 2 u.g.n., z którego wynika jednoznacznie, że ustawodawca wskazał na konieczność wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu tylko wówczas, gdy stroną postępowania jest gmina lub powiat, nie zaś gdy stroną postępowania jest Skarb Państwa. Przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw. Nie ma w takim wypadku zastosowania, wbrew stanowisku Sądu I instancji, przepis art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten bowiem wskazuje przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji publicznej i gdyby przyjąć że może on stanowić samodzielną podstawę wyłączenia starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to regulacja zawarta w art. 142 ust. 2 u.g.n. byłaby całkowicie zbędna. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie rozróżnia wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu (art. 24) oraz wyłączenie organu administracji państwowej od załatwienia określonej sprawy (art. 25). Z tego względu nie można do organu stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracyjnego. Rozróżnienie podstaw wyłączenia "pracownika organu", od sytuacji w jakich następuje wyłączenie od załatwienia sprawy "organu administracji" jest istotne nie tylko ze względu na przesłanki takiego wyłączenia, ale i skutki prawne takiego wyłączenia. Zróżnicowanie konsekwencji wyłączenia pracownika (art. 26 § 1 k.p.a.) od skutków wyłączenia organu (art. 26 § 2 k.p.a.) wskazuje, że ani strona postępowania, ani sam organ nie mogą żądać wyłączenia organu z innych przyczyn, nie wymienionych w art. 25 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z dnia 3 kwietnia 2008r., II OSK 354/07, z dnia 16 maja 2012 r. I OSK 1186/12). Zgodnie z art. 25 § 1 k.p.a. wyłączenie organu może nastąpić tylko gdy sprawa dotyczy interesów majątkowych osób wymienionych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., a niewątpliwie taka sytuacja nie zachodziła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w przypadku organu – Prezydenta Miasta L. W świetle przytoczonej powyżej interpretacji przepisów art. 24 i 25 k.p.a. organ co do zasady nie podlega wyłączeniu wówczas gdy rozstrzyga sprawy majątkowe podmiotu, który reprezentuje. Przepisy prawa mogą przewidywać możliwość wyłączenia organu w takich sytuacjach i taki wyjątek został zawarty np. w art. 142 ust. 2 u.g.n., jednak jak to już wskazano wyżej, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodziła sytuacja określona w tym przepisie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było zatem podstaw prawnych do uznania, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do wyłączenia od udziału w postępowaniu Prezydenta Miasta L. i z tego względu zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 142 ust. 2 u.g.n. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia obu skarg kasacyjnych, zarówno skarżących jak i organu, o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny odniesie się merytorycznie do zarzutów skargi, uwzględniając art. 134 § 1 p.p.s.a.