II SA/Rz 353/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia -skargę oddala- Przedmiotem skargi J.T. jest postanowienie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia wydane w następującym stanie sprawy. Podaniem z dnia 28 grudnia 2015 r. J.T. zwrócił się do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że orzeczenie z dnia [...] grudnia 2015 r. r [...] w części ustalającej umiarkowany stopień niepełnosprawności, jako niezaskarżone odwołaniem stało się ostateczne i podlega wykonaniu, a także o wskazanie daty, w jakiej skutek ostateczności nastąpił. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] wymieniony wyżej organ odmówił wnioskodawcy wydania żądanego zaświadczenia wyjaśniając, że orzeczenie z dnia [...] grudnia 2015 r. zostało zaskarżone odwołaniem w całości. W ocenie organu zaistniały przesłanki do zaliczenia strony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z podanymi wskazaniami określonymi w pkt 7, 8, 9. Objęcie odwołaniem części decyzji, tylko w zakresie wskazanych wyżej punktów jest zdaniem organu równoznaczne z jej zaskarżeniem także w zakresie ustalenia umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i stanowi jego bezpośrednią konsekwencję. W zażaleniu na opisane wyżej postanowienie J.T. zarzucił organowi błędne założenie, że wniesienie odwołania co do części orzeczenia jest równoznaczne z wniesieniem odwołania od całości orzeczenia. To strona w związku zasadą skargowości korzysta ze swobody decydowania jaką część orzeczenia zaskarża odwołaniem i co do jakiej następuje skutek ostateczności. Skutek te powstaje ex lege i organ nie posiada legitymacji do badania związków między poszczególnymi składnikami rozstrzygnięcia ostatecznego i nieostatecznego. Zarzucił ponadto organowi kolegialnemu nieuprawnione wydanie postanowienia w składzie 1 - osobowym zamiast 3 - osobowym, co w konsekwencji oznacza, że postanowienie wydał Przewodniczący Powiatowego Zespołu (który organem nie jest), a nie Zespół. Taka wada postanowienia skutkuje jego nieważnością i generuje obowiązek jego uchylenia w postępowaniu zażaleniowym. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej, społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 127 poz. 721 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wyjaśnił w uzasadnieniu, że po myśli art. 130 §1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu, a wniesienie odwołania zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. ustawy wstrzymuje ten skutek. Wykonaniu podlegają zatem tylko decyzje organu I instancji w stosunku do których nie zostało złożone odwołanie, a do takich nie należy decyzja objęta wnioskiem. Wojewódzki Zespół po myśli bowiem § 33 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. 2015 r. poz. 1110) w procesie odwoławczym ma obowiązek przeanalizowania sprawy w całości i ustosunkowania się do wszystkich elementów zawartych w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności. Ponadto postanowienie zostało prawidłowo podpisane. Decyzje i postanowienia wydawane przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności w oparciu o przepisy k.p.a. wydaje przewodniczący zespołu, który zgodnie z § 19 powołanego wyżej rozporządzenia pełni funkcję kierownika organu tj. reprezentuje zespół na zewnątrz i organizuje jego obsługę administracyjno – biurową. Brak było podstaw do powołania składu orzekającego tak jak ma to miejscu w przypadku wydawania decyzji. W skardze na opisane wyżej postanowienie J.T. wniósł o stwierdzenie jego nieważności i poprzedzającego je postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W całości powtórzył argumentacją podniesioną w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna została przez Sąd oddalona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego do WSA postanowienia nie mógł zostać przez Sąd uwzględniony, bowiem zostało ono podpisane w sposób dopuszczony przez prawo. Zaskarżonym do WSA postanowieniem Organ odmówił wydania zaświadczenia na wniosek złożony przez pełnomocnika strony skarżącej. W sprawie zastosowano m.in. przepis art. 219 K.p.a., który stanowi : Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Umocowanie dla zespołu do wydania rozstrzygnięcia na podstawie w/w regulacji Kodeksu wynika z przepisu art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm.). Należy zwrócić uwagę, iż szczegółowe zasady wydawania orzeczeń o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności oraz orzeczeń, o których mowa w art. 5a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zwanej dalej "ustawą", tryb postępowania przy orzekaniu, skład i sposób powoływania i odwoływania członków zespołów orzekających, a także sposób działania wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, ustalają przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2015 r. poz. 1110; zwane dalej rozporządzeniem). Pełnomocnik strony skarżącej stoi na stanowisku, iż postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia winno zostać wydane przez skład 2 lub 3 osobowy zespołu, nie zaś jednoosobowo przez przewodniczącego zespołu. Sąd zwraca jednak uwagę, iż powołane wyżej rozporządzenie określa w sposób wyraźny sprawy, w których zespół prowadzi swą działalność orzeczniczą w sposób kolegialny lub jednoosobowy. Otóż w myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia wniosek o wydanie orzeczenia, o którym mowa w § 2 pkt 1 i 2 (tj. orzeczenie o niepełnosprawności osób, które nie ukończyły 16 roku życia oraz orzeczenie o stopniu niepełnosprawności osób, które ukończyły 16 rok życia), rozpatruje co najmniej dwuosobowy skład orzekający. Natomiast w myśl § 7 ust. 2 wniosek o wydanie orzeczenia, o którym mowa w § 2 pkt 3 (tj. orzeczenie wskazujące prawo do ulg i uprawnień osób posiadających orzeczenia o inwalidztwie lub niezdolności do pracy, o których mowa w art. 5 i 62 ustawy), rozpatruje jednoosobowo lekarz - członek powiatowego zespołu. Również § 19 ust. 3 rozporządzenia, który wyszczególnia sprawy w jakich powiatowy lub wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności winien działać w sposób kolegialny (tj. przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu), nie wymienia postanowień o odmowie wydania przez zespół zaświadczenia. Jednocześnie prawodawca w treści § 19 ust. 5 rozporządzenia postanowił, iż przewodniczący powiatowego zespołu oraz wojewódzkiego zespołu reprezentują zespół na zewnątrz i organizują jego obsługę administracyjno-biurową. W ten sposób rozporządzenie, które określa m.in. sposób działania zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności, wraz z odesłaniem wynikającym z art. 66 ustawy, powierza przewodniczącemu zdolność administracyjnoprawną do władczego stosowania art. 218 K.p.a. W tym zakresie w jakim zdolności administracyjnoprawnej prawodawca nie powierzył wyraźnie strukturom kolegialnym zespołu, to przewodniczącego tej instytucji należy uznać za organ w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Dopuszczalność rozstrzygania w przedmiocie zaświadczenia przez przewodniczącego zespołu, jest uzasadniona przyjęciem przez ustawodawcę uproszczonego modelu postępowania w zakresie wydawania zaświadczeń. Właściwymi do prowadzenia tego uproszczonego postępowania są nawet organy administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym, wskazane w art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014 r., s. 692). WSA za niezasadny uznał też drugi z zarzutów skargi, tj. zarzut nieuprawnionej w świetle prawa odmowy wydania żądanego przez stronę zaświadczenia. Przypomnieć należy, iż strona skarżąca domagała się wydania zaświadczenia potwierdzającego, że orzeczenie powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności w części ustalającej umiarkowany stopień niepełnosprawności, jako niezaskarżone odwołaniem stało się ostateczne i podlega wykonaniu, a także o wskazanie daty, w jakiej skutek ostateczności nastąpił. Nie budzi wątpliwości, iż zaświadczenie jest formą działania organu administracji, przy pomocy której organ ten urzędowo potwierdza istnienie określonego stanu. Za jego pomocą organ urzędowo stwierdza, co jest mu wiadome na temat okoliczności ze sfery prawa lub faktów. Odmowa wydania zaświadczenia będzie uzasadniona, jeżeli organ nie ma pewności a tym samym wiedzy na temat tych dwóch typów okoliczności. Jednocześnie, art. 16 § 1 K.p.a. jako decyzję ostateczną nakazuje traktować decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie, nie można było wydać zaświadczenia potwierdzającego ostateczność orzeczenia powiatowego zespołu w części nieobjętej odwołaniem, skoro w czasie rozpoznawania wniosku trwało postępowanie zainicjowane odwołaniem skarżącego przed Wojewódzkim Zespołem do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Organ pierwszej instancji nie miał wymaganej prawem pewności co do tego, jaki rodzaj rozstrzygnięcia zostanie przyjęty w wyniku rozpatrzenia środka odwoławczego. Zaświadczenie potwierdzające, iż w określonej części orzeczenie zespołu jest ostateczne, byłoby aktem wadliwym wobec braku wiedzy organu na temat ostateczności tego orzeczenia. Nawet przy uwzględnieniu zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się, należy pamiętać o dopuszczonej prawem możliwości odstąpienia od tego zakazu – art. 139 k.p.a. Organ drugiej instancji nie mógł uwzględnić złożonego zażalenia z racji wydanego przez siebie w dniu [...] lutego 2016 r., o nr [...], orzeczenia o uchyleniu w całości orzeczenia powiatowego zespołu, do którego odnosił się opisany wyżej wniosek pełnomocnika strony skarżącej o wydanie zaświadczenia. Innymi słowy, skoro w chwili rozpoznawania zażalenia, orzeczenie powiatowego zespołu zostało wyeliminowane na skutek złożonego odwołania, to nie można było uwzględnić wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego uzyskanie przez uchylone orzeczenie waloru ostateczności. Co więcej, rów///nież w/w orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Niepełnosprawności zostało zaskarżone drogą odwołania do sądu oraz wnioskiem o stwierdzenie jego nieważności (karta akt administracyjnych nr 32). Tej oceny nie są w stanie zmienić powołane przez skarżącego przepisy K.p.a. dotyczące wykonalności decyzji administracyjnej. Przyjęty przez organy sposób załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia, zgodny jest z tymi poglądami, które podkreślają brak związania organu odwoławczego zakresem odwołania (np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. I OSK 613/10, CBOSA). Istota zasady dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy administracyjnej, co powoduje, że organ drugiej instancji obowiązany jest niezależnie od treści środka odwoławczego ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania, posługując się w tym celu art. 138 K.p.a. Powyższe stanowisko jest tym bardziej zasadne, że przedmiotowe orzeczenie powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, dotyczyło sprawy stopnia niepełnosprawności, nie zaś kilku odrębnych spraw mogących stanowić przedmiot kilku niezależnych od siebie rozstrzygnięć organu. WSA działając z urzędu nie dostrzegł w kontrolowanych działaniach organów takich naruszeń prawa, które nakazywałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Zaskarżone postanowienie jest aktem legalnym, co nakazywało skargę oddalić. Z wyżej wyłożonych względów, Sąd orzekł na oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.