I OSK 613/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fabryki [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1374/09 w sprawie ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. na rzecz Fabryki [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1374/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Fabryki [...] S.A. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], w której odmówiono Fabryce [...] S.A. ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], opisanej w ewidencji gruntów, jako działki nr [...],[...]., nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzone były księgi hipoteczne pod nazwami "Nieruchomość w m. st. Warszawie pod nr [...]" i "Nieruchomość w m. st. Warszawie pod nr [...]" – uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podało, że Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2004 r. odmówił Fabryce [...] Spółka Akcyjna ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów, jako działki nr [...],[...] oraz [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podkreślił, że objęcie niniejszego gruntu przez Gminę m. st. Warszawy nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 roku, tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, w związku, z czym termin składania w/w wniosków mijał 16 lutego 1949 r. Organ pierwszej instancji dokonał szczegółowej analizy akt własnościowych w celu ustalenia czy prawidłowy wniosek o przyznanie własności czasowej został skutecznie złożony w dniu [...] marca 1946 r., jak i w dniu [...] listopada 1948 r. Brak jest dowodów potwierdzających złożenie przez Z. S. wniosku opatrzonego datą [...] marca 1946 r., o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Kopia pisma z dnia [...] marca 1946 r., przedłożona przez stronę, nie jest opatrzona stemplem poczty ani jakąkolwiek adnotacją potwierdzającą nadanie tego pisma listem poleconym. Wniosek ten miał być wysłany listem poleconym nadanym w Ł., a opatrzony jest znakami opłaty administracyjnej Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy. Przez porównanie z wnioskami składanymi w podobnych sprawach w tym samym okresie ustalone zostało, iż wnioski przesłane listem poleconym, bez wniesionej opłaty były opatrywane stemplem wpływu do urzędu. W następnej kolejności wzywano wnioskodawcę do usunięcia braku, tj. wniesienia stosownej opłaty. W niniejszej sprawie brak jest dowodu na to, że wniosek został złożony w powyższym trybie. Wniosek adwokata W. D. z dnia [...] listopada 1948 r. również nie jest opatrzony stemplem wpływu Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy. Ze względu na brak podpisu czy parafy nie wiadomo kto, kiedy i w jakich okolicznościach opatrzył pismo adnotacjami "Dostałem: [...] XI 48 r." i "Dot. [...]". Pismo to opatrzone jest znakiem opłaty administracyjnej, choć jak wyżej wspomniano wolne było od opłat, a wniosek tegoż adwokata z dnia [...] listopada 1948 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] nie został opatrzony znakami takiej opłaty. Oryginał tego pisma znajduje się wyłącznie w dokumentach załączonych do księgi wieczystej pod nazwą "Nieruchomość w m. st. Warszawie pod nr [...]", brak zaś tego pisma w aktach nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], jak i w aktach nieruchomości położonej przy ul. [...]. Brak jest więc urzędowego poświadczenia faktu złożenia przedmiotowego wniosku, co oznacza, że nie można stwierdzić, czy wniosek w ogóle został złożony, a jeśli tak, to do jakiego organu i w jakiej dacie. Istotne jest również, iż w piśmie powyższym wnioskodawca wskazał, że już występował w tej sprawie w dniu [...] lipca 1948 r. Brak jest jednak w aktach sprawy chociażby kopii pisma wnioskodawcy z tej samej daty, jest natomiast postanowienie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie Wydziału Finansowego z dnia [...] grudnia 1951 r., skierowane do adwokata W. D. i wydane w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 1948 r., przy czym z treści tego postanowienia wynika, że w/w wniosek dotyczył przywrócenia posiadania majątku opuszczonego w trybie art. 10 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Podstawowym materiałem dowodowym, w oparciu o który wydawane są decyzje rozpoznające wnioski dekretowe są akta własnościowe danej nieruchomości. W przypadku braku pełnej dokumentacji, a w szczególności dowodu wpływu wniosku, organ posiłkuje się zapisami zwartymi w oryginalnym rejestrze wpływu wniosków dekretowych znajdującym się w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim. W odpowiedzi na zapytanie z dnia [...] maja 1999 r. Mazowiecki Urząd Wojewódzki w Warszawie poinformował, że w rejestrze wpływu wniosków dekretowych brak jest zapisu odnośnie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. W świetle powyższego organ uznał, że kopia pisma z dnia [...] marca 1946 r. oraz wniosek z dnia [...] listopada 1948 r. nie spełniają wymogów formalnych i nie mogą zostać uznane za wnioski złożone w trybie art. 7 dekretu, albowiem zostały złożone przez adwokata niemającego umocowania. Organ pierwszej instancji uznał, że brak jest dowodów na to, że wnioski z dnia [...] lipca 1948 r. i [...] listopada 1948 r. kiedykolwiek znajdowały się w aktach przedmiotowej sprawy. Wniosek z dnia [...] lipca 1948 r. mógł jedynie znajdować się w aktach Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie, a po likwidacji tegoż Urzędu mógł zostać przekazany wraz z aktami do Wydziału Finansowego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie. Natomiast oryginał wniosku z dnia [...] listopada 1948 r. znajduje się w księdze wieczystej pod nazwą "nieruchomość w mieście Warszawie pod nr [...]" i nie wiadomo kto i kiedy dołączył go do zbioru dowodów tej księgi. Adnotacja notariusza nie potwierdza jednak autentyczności wniosku. Wniosek ten nie jest opatrzony pieczęcią wpływu żadnego organu ani sądu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Fabryka [...] S.A., zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz wnosząc o uznanie, że wnioski o przyznanie własności czasowej z dnia [...] marca 1946 r. oraz z dnia [...] listopada 1948 r. do nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w Warszawie zostały złożone w terminie i wywołują skutki prawne, a ich przedmiot podlega merytorycznemu rozpoznani i uznanie, że zakres rozpoznania wniosku podlega ograniczeniu przedmiotowemu w związku z odpłatnym przekazaniem z naruszeniem praw byłych właścicieli przez Urząd Gminy części nieruchomości w postaci działki nr [...] z obrębu [...]. Zdaniem odwołującej akta nieruchomości są zdekompletowane, były przedmiotem działań wielu urzędów i instytucji samorządowych oraz państwowych, w toku których część dokumentów zagubiono lub usunięto. Zachowane dokumenty nie pozostawiają wątpliwości, że właściciel hipoteczny nieruchomości czynił stosowne, według swej woli i wiedzy, starania o dopełnienie czynności prawnych i faktycznych pozwalających w zmieniającej się sytuacji historycznej i prawnej zachować prawa do nieruchomości będącej jego własnością. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest przedwczesna, organ pierwszej instancji nie wyczerpał bowiem w całości inicjatywy dowodowej. Prezydent m.st. Warszawy po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. ponownie odmówił Fabryce [...] S.A. ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał między innymi, że adnotacja "Dot. [...]" dokonana na piśmie adwokata D. z dnia [...] listopada 1948 r. dotyczy postępowania o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] oraz wniosku tegoż adwokata o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przyznanie powyższego prawa. Taki sam numer nosi bowiem orzeczenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1949 r. o odmowie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o prawo własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...]. Pismo z dnia [...] listopada 1948 r. dotyczyło głównie tej właśnie nieruchomości i winno zostać dołączone do akt postępowania jej dotyczącego. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Fabryka [...] S. A. w W. Spółka zarzuciła, że wnioski o przyznanie prawa własności czasowej z dnia [...] marca 1946 r., [...] lipca 1948 r. oraz [...] listopada 1948 r. do nieruchomości przy ul. [...], zostały złożone w przewidzianym dekretem terminie i wywołują skutki prawne, a w związku z tym winny być merytorycznie rozpoznane. Zdaniem skarżącej organ nie wypełnił zaleceń Kolegium, co do dokonania analizy porównawczej wniosków dekretowych z [...] listopada 1948 r. W ocenie skarżącej z pisma z [...] listopada 1948 r. wynika wprost, że adw. W. D., aby przyspieszyć rozpatrzenie wcześniej złożonego przez siebie wniosku dekretowego dotyczącego nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w dniu [...] listopada 1948 r., wystąpił ponownie z kolejnym formalnym wnioskiem dekretowym odnośnie tej nieruchomości, co wynika z wiersza 4 i 3 od dołu, a dodatkowo jest podkreślone w tekście wniosku. Dowodem wpłynięcia wniosku z [...] listopada 1948 r. do władz miejskich jest opatrzenie go znakiem opłaty administracyjnej m.st. Warszawy oraz skasowanie go pieczęcią "X". Niemożliwe byłoby kasowanie opłaty charakterystycznymi stemplami urzędu, bez wpłynięcia tego dokumentu do urzędu przyjmującego tego rodzaju wnioski. Na wniosku adw. W. D. z [...] listopada 1948 r. dot. nieruchomości przy ul. [...] brak jest stempla wpływu, prezentaty, czy podpisu, parafy, względnie jakiegokolwiek dowodu jego wpływu, a pomimo tego wniosek ten był ważny i przetrwał w aktach do dnia dzisiejszego. Nadto na powołanym przez organ piśmie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] czerwca 1970 r. do Państwowego Biura Notarialnego o ujawnienie w księdze wieczystej tytułu własności przedmiotowej nieruchomości sporządzonym na standardowym formularzu zaiksowano maszynowo fragment dot. "niezłożenia wniosku dekretowego o przyznanie prawa wieczystego użytkowania gruntu przez byłego właściciela nieruchomości", a odręcznie dopisano "[...].11.48", określając tym samym datę złożenia do władz miejskich wniosku dekretowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji dokonał niepełnej, a jednocześnie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego uznając, że skarżąca nie złożyła wniosku dekretowego w terminie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego rozważał problem reprezentacji skarżącej, skoro jednocześnie doszedł do przekonania, że wniosek dekretowy w ogóle nie został złożony. Kolegium wskazało, że stosownie do art. 16 ust. 3 i 4 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) w przypadku braków formalnych podania obowiązkiem organu było wyznaczenie stosownego terminu na ich usunięcie. W przypadku zaś usunięcia braków podanie uznać należało za wniesione "ważnie w terminie pierwotnym". W konsekwencji, Kolegium powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2006 r. (sygn. akt I OSK 6/06) stwierdziło, iż organ nie jest uprawniony do odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego z uwagi na ewentualne braki formalne wniosku dekretowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponadto uznało, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, iż skarżąca nie złożyła w terminie wniosku dekretowego. Bezspornie adw. W. D. złożył w Zarządzie Miejskim w m.st. Warszawie datowane na [...] listopada 1948 r. podanie o przywrócenie terminu. Pismo to wpłynęło w dniu [...] listopada 1948 r. i opatrzone zostało numerem [...]. Dotyczy ono nieruchomości przy ul. [...]. Okoliczności te mają istotne znaczenie dla oceny wniosku z [...] listopada 1948 r. We wniosku tym adw. W. D. nawiązuje do podania z [...] listopada 1948 r., wskazując dodatkowe okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego dotyczącego tej nieruchomości. Dlatego logiczne jest opatrzenie tego pisma adnotacją "Dot. [...]", ponieważ dotyczy ono przede wszystkim właśnie sprawy o tym numerze. Nie zmienia to faktu, że w piśmie tym zawarte jest jednoznaczne żądanie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...], a zatem mimo, iż wniosek ten dotyczy "głównie" nieruchomości przy ul. [...], nie sposób pominąć wyrażonego w nim w sposób czytelny wniosku dekretowego odnośnie nieruchomości przy ul. [...], zgłoszonego przed upływem 6 miesięcznego terminu od objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę. W tym kontekście "wyiksowanie" słów o niezłożeniu wniosku dekretowego na powołanym przez organ wniosku z dnia [...] czerwca 1970 r. i dopisanie przy tych słowach daty "[...].XI.48" potwierdza, że właśnie w tym dniu złożony został wniosek dekretowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że strona postępowania nie może ponosić negatywnych konsekwencji niewłaściwego prowadzenia akt przez organ administracji, a tym bardziej zagubienia poszczególnych dokumentów bądź całych akt. Tymczasem organ pierwszej instancji przesądził, że pismo adw. W. D. z dnia [...] lipca 1948 r. nie zawierało wniosku dekretowego, jednocześnie stwierdzając, że akta te zaginęły. W ocenie Kolegium nie sposób przyjąć, aby profesjonalny pełnomocnik, prowadzący sprawy dekretowe, nie rozróżniał wniosku o przyznanie prawa własności czasowej od wniosku o przywrócenie posiadania majątku. Skoro zatem bezsporny jest fakt, iż wniosek z dnia [...] lipca 1948 r., który z całą pewnością zawierał co najmniej żądanie przywrócenia posiadania, wpłynął do organu pierwszej instancji i został merytorycznie rozpatrzony, to ze stwierdzenia zawartego w piśmie adw. W. D. z dnia [...] listopada 1948 r. należy przyjąć, że wniosek ten zawierał również żądanie przyznania prawa własności czasowej. Niezależnie od oceny, czy pismo z dnia [...] listopada 1948 r. istotnie wpłynęło do organu, czy też nie, to bezspornie stanowi ono pisemne oświadczenie profesjonalnego pełnomocnika – adwokata, – że w piśmie z dnia [...] lipca 1948 r. zawarł on m. in. żądanie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...]. To pisemne oświadczenie należy uznać za dowód w zakresie treści pisma z dnia [...] lipca 1948 r., które bezspornie zostało złożone organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sytuacji stwierdzenia przez organ I instancji zaginięcia akt postępowania wywołanego wnioskiem z dnia [...] lipca 1948 r. obowiązkiem organu było odtworzenie treści tego dokumentu, skoro ma on fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W zakresie odtworzenia treści dokumentu należało, jako dowód, co do jego treści dopuścić pisemne oświadczenie adw. W. D. z dnia [...] listopada 1948 r. W tym zakresie nie ma znaczenia, czy pismo to wpłynęło do organu. Fakt, że oświadczenie to sporządził adwokat, nakazuje uznanie je za wiarygodne, tym bardziej, że zostało sporządzone w 1948 r., niecałe 4 miesiące po złożeniu wniosku z dnia [...] lipca 1948 r. W konsekwencji należy uznać za udowodnione, że w piśmie z dnia [...] lipca 1948 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...]. Skoro zaś jest bezsporne, że wniosek ten został złożony, to winien zostać merytorycznie rozpatrzony przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję, ponieważ organ błędnie przyjmując, że wniosek dekretowy nie został złożony z zachowaniem terminu przez skarżącą, w ogóle tego wniosku nie rozpoznał. Zachodzi zatem konieczność przeprowadzenia postępowania co najmniej w znacznej części, tj. w zakresie oceny przesłanek ustanowienia na rzecz skarżącej prawa użytkowania wieczystego określonych w art. 7 dekretu warszawskiego. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę złożenie przez skarżąca wniosku dekretowego z zachowaniem terminu określonego w art. 7 dekretu warszawskiego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[...]" w W., zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 6, art. 7 i art. 80 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2 k.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sąd wskazuje, że zarzut skarżącej naruszenia przepisów postępowania jest zasadny. Organ nie rozpoznał sprawy w sposób wymagany do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie potwierdzają, aby istniały podstawy do uchylenia decyzji w celu przekazania sprawy Prezydentowi m. st. Warszawy do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu pierwszej instancji z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wymienionym w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie wskazał, jakie okoliczności wymagają jeszcze wyjaśnienia w celu merytorycznego ustosunkowania się do wniosku dekretowego, który - zdaniem organu odwoławczego - został skutecznie wniesiony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązało natomiast organ pierwszej instancji do wzięcia pod uwagę złożenia przez spółkę wniosku dekretowego z zachowaniem terminu określonego w art. 7 dekretu. Takie wytyczne organu odwoławczego nie znajdują oparcia w art. 138 § 2 k.p.a. Okoliczności, które należy wziąć pod uwagę w toku dalszego postępowania, to jedynie okoliczności wymagające wyjaśnienia, przeprowadzenia postępowania dowodowego, w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji, a nie okoliczności ustalone już przez organ odwoławczy. Zatem uchylenie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r., w której odmówiono Fabryce [...] S.A. ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], nie mogło prowadzić do jednoczesnego związania organu pierwszej instancji ustaleniem dokonanym przez organ odwoławczy, a które ma wpływ na sposób merytorycznego rozpoznania sprawy. Poczynienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmiennych ustaleń, co do faktu złożenia wniosku dekretowego, organ ten może uwzględnić przy merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozstrzygając sprawę, nadało szczególną rangę oświadczeniom zawartym w dokumentach złożonych przez adw. W. D., nadającym tym dokumentom, w istocie, moc dokumentów urzędowych. Jednocześnie organ odwoławczy ocenił czynności dokonane przez tego pełnomocnika przy założeniu, iż pełnomocnik nie podejmował czynności w sposób błędny lub niezasadny. Organ odwoławczy uznał zatem, że nie jest możliwe przyjęcie, aby profesjonalny pełnomocnik prowadzący sprawy dekretowe, nie rozróżniał wniosku o przyznanie prawa własności czasowej od wniosku o przywrócenie posiadania majątku. Jednakże organ nie wskazał, na jakiej podstawie ustalił, że wymieniony pełnomocnik poza przedmiotową sprawą, prowadził inne sprawy dekretowe; nie poczynił też wyczerpujących rozważań, co do treści dokumentów złożonych w dniu [...] listopada 1948 r. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy ponadto weźmie pod uwagę, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że ewentualne uzupełnienie braków formalnych wniosku inicjującego postępowanie administracyjne, co do umocowania pełnomocnika dotyczy sytuacji, gdy wniosek w imieniu danej osoby, ale bez wymaganego pełnomocnictwa, został złożony. Strona może udzielić pełnomocnictwa osobie działającej wcześniej bez umocowania lub potwierdzić czynności podjęte przez taką osobę. Skuteczność tych czynności uzależniona będzie jednak od wcześniejszego wniesienia podania inicjującego postępowanie administracyjne w imieniu osoby udzielającej następnie pełnomocnictwa lub potwierdzającej dokonane czynności. Nie jest w konsekwencji możliwe potwierdzenie czynności podjętych przez pełnomocnika przez osobę prawną (piastuna organu osoby prawnej), jeżeli wcześniej podanie zostało złożone nie w imieniu tej osoby prawnej, ale innego podmiotu, np. osoby fizycznej będącej poza tym piastunem organu osoby prawnej. Wobec tego nie jest wystarczające ustalenie, że w dniu [...] listopada 1948 r. został złożony dokument zawierający żądanie ustanowienia prawa własności czasowej, ale także konieczne jest przesądzenie, że podanie zostało wniesione w imieniu Fabryki [...] S.A., a nie osoby fizycznej – Z. S. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Fabryka [...] S.A. z siedzibą w W. podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: - postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez niedokonanie, w granicach sprawy, pełnej weryfikacji legalności ustaleń faktycznych organu II instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i w zw. z art. 716 i nast. k.p.c, poprzez ograniczenie kontroli legalności postępowania administracyjnego tylko do wybranych (z niewyjaśnionych przyczyn) dowodów tego postępowania ocenianych przez organ, skutkujące niezasadnym zakwestionowaniem oceny całokształtu dowodów i ustaleń dokonanych przez organ II instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy, z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, chociaż nie była ona dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, zaś organ II instancji, wbrew ocenie dokonanej przez sąd I instancji, w zgodzie z powołanymi wyżej przepisami k.p.a., po wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy i dokonaniu prawidłowej oceny materiału dowodowego, zasadnie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co najmniej w znacznej części, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżąca kasacyjnie podniosła, że podstawowym błędem popełnionym przez Sąd I instancji, który legł u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, była całkowicie wadliwa ocena zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę zakres rozpoznania sprawy oraz ustaleń dokonanych przez organ I instancji przy pierwotnym rozpoznaniu sprawy (ograniczony do badania kwestii złożenia wniosku dekretowego ) oraz odmienność oceny materiału dowodowego oraz ustaleń dokonanych przez Kolegium w postępowaniu odwoławczym, należy jednoznacznie stwierdzić, iż w sprawie wystąpiły w sposób modelowy przesłanki uchylenia decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wynika bowiem potrzeba przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W uzasadnieniu tym wyraźnie bowiem wskazano, iż z uwagi na to, iż organ I instancji, błędnie przyjmując, że wniosek dekretowy nie został przez skarżącą złożony, w ogóle tego wniosku nie rozpoznał. Zachodzi zatem konieczność przeprowadzenia postępowania co najmniej w znacznej części, tj. merytorycznego rozpoznania sprawy wniosku dekretowego w świetle przesłanek określonych w art. 7 dekretu warszawskiego. Skoro organ I instancji odmawiał ustanowienia prawa użytkowania wieczystego bezpodstawnie twierdząc, że nie został złożony wniosek dekretowy, to Kolegium dokonując odmiennej od organu I instancji oceny i ustaleń w tym przedmiocie (kwestii formalnej tj. faktu złożenia wniosku dekretowego) oraz ustalając, że wniosek taki został skutecznie złożony, nie mogło z pominięciem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozpoznać merytorycznie tego wniosku. Wniosek taki zostałby bowiem po raz pierwszy merytorycznie rozpoznany w postępowaniu przed organem II instancji, co pozbawiało by strony prawa do odwołania się od wydanej decyzji i naruszało fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej zarzuca, że w swoich rozważaniach i ocenach Sąd I instancji całkowicie pomija kwestię zastosowania przez Kolegium per analogiam procedury odtworzenia akt uregulowanej w k.p.c. Wobec braku oryginałów określonych dokumentów (wniosek z dnia [...] marca 1946 r., pismo z dnia [...] lipca 1948 r., pismo z dnia [...] listopada 1948 r.), co wynikało z faktu zaginięcia tych dokumentów z akt administracyjnych nieruchomości. Kolegium, w istocie, na co wskazało w uzasadnieniu swojej decyzji, zastosowało per analagiam instytucję odtworzenia akt uregulowaną w art. 716 i nast. k.p.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kwestionując prawidłowość oceny dowodów dokonanych przez Kolegium oraz ustaleń w zakresie okoliczności złożenia przez pełnomocnika skarżącej Spółki wniosku dekretowego, całkowicie pomija w swoich rozważaniach wszechstronne analizy materiału dowodowego (dokumentów, pism, notatek, oświadczeń), zawarte w uzasadnieniu decyzji Kolegium, które doprowadziły go do ustalenia, że niewątpliwie został przez skarżącą złożony w terminie wniosek w trybie art. 7 dekretu warszawskiego. Sąd jedynie wybiórczo i lakonicznie odniósł się do wskazanego wyżej procedowania Kolegium, w sposób nieuzasadniony i wadliwy negując prawidłowe ustalenia Kolegium w kwestii złożenia wniosku dekretowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Budowlano Mieszkaniowa "[...]" w W. wniosła o jej oddalenie w całości. Spółdzielnia w pełni podtrzymuje rozstrzygnięcie i argumentację zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. ` W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane, jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. ONSAiWSA 2010 r., nr 1, poz. 1). Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego oraz istotę postępowania odwoławczego. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 83 – 85). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Taki model postępowania administracyjnego przesądza o tym, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem żądania zawartego w odwołaniu (granicami odwołania). Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu organ II instancji może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Organ odwoławczy może także z mocy art. 138 § 2 k.p.a. wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jeśli zachodzą przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie tj., gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wtedy, gdy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Organ odwoławczy winien zatem rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być dwojakiego rodzaju: – takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo – takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79). W myśl art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279 ze zm.) – zwany dalej dekretem warszawskim, "dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowania – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłoście wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną". Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wyraźnie wskazano, że z uwagi na to, iż organ I instancji, błędnie przyjmując, że wniosek dekretowy nie został przez skarżącą złożony, w ogóle tego wniosku nie rozpoznał. Zachodzi zatem konieczność przeprowadzenia postępowania co najmniej w znacznej części, tj. merytorycznego rozpoznania sprawy wniosku dekretowego w świetle przesłanek określonych w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Brak merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ I instancji przy wydawaniu decyzji odmownej oznacza, że w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie tylko w części, ale gdy chodzi o merytoryczne badanie sprawy, w całości. Należy podkreślić, że organ I instancji w decyzji uchylonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zajmował się bowiem wyłącznie kwestią formalną, a mianowicie badaniem, czy został w sprawie skutecznie złożony przez skarżącą wniosek dekretowy w trybie art. 7 ust. 1. Ustalając, że wniosek taki nie został złożony, organ I instancji w ogóle nie zajmował się rozpoznaniem sprawy pod względem merytorycznym, tj. występowania przesłanek z art. 7 dekretu warszawskiego. Skoro organ I instancji odmawiał ustanowienia prawa użytkowania wieczystego uznając, że nie został złożony wniosek dekretowy, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dokonując odmiennej od organu I instancji oceny i ustaleń w tym przedmiocie oraz ustalając, że wniosek taki został skutecznie złożony, nie mogło z pominięciem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozpoznać merytorycznie tego wniosku. Wniosek taki zostałby bowiem po raz pierwszy merytorycznie rozpoznany w postępowaniu przed organem odwoławczym, co pozbawiało by strony prawa do odwołania się od wydanej decyzji i naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem organu odwoławczego mogło być uchylenie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego, merytorycznego tym razem, a nie formalnego, jej rozpatrzenia. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku merytorycznego rozpoznania wniosku przez Kolegium zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zostałaby naruszona, w sytuacji, w której organ I instancji do tej pory w ogóle nie zajmował się badaniem podstawowej przesłanki merytorycznej warunkującej przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego, i nie dokonałby w tym zakresie żadnych własnych ustaleń i wyjaśnień. Zakwestionowanie przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia organu odwoławczego, w szczególności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest w okolicznościach niniejszej sprawy wadliwe, naruszające przepisy postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że czynność prawna polegająca na złożeniu wniosku dekretowego została dokonana przez pełnomocnika umocowanego do działania w imieniu Spółki. Natomiast, w swoich rozważaniach i ocenach, Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął kwestię zastosowania przez Kolegium per analogiam procedury odtworzenia akt uregulowanej w k.p.c. Wobec braku oryginałów określonych dokumentów (wniosek z dnia [...] marca 1946 r., pismo z dnia [...] lipca 1948 r., pismo z dnia [...] listopada 1948 r.), co wynikało z faktu zaginięcia tych dokumentów z akt administracyjnych nieruchomości, Kolegium, na co wskazało w uzasadnieniu swojej decyzji, zasadnie zastosowało per analagiam instytucję odtworzenia akt uregulowaną w art. 716 i nast. k.p.c. Wprawdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, jednak zgodnie z przyjętą w doktrynie oraz w orzecznictwie zasadą, że dopuszczalne, a nawet konieczne jest stosowanie w drodze analogii przepisów normujących kwestie procesowe w razie zniszczenia lub zaginięcia akt sprawy administracyjnej, w drodze analogii, powinny być stosowane przepisy księgi czwartej Kodeksu postępowania cywilnego dotyczącej postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt tj. art. 716 - 729 k.p.c. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2226/04, Lex nr 164933, wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA/1438/96, Lex nr 45944, wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998 r., sygn. akt IV 419/98, Lex nr 47260, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2000 r., sygn. akt IV SA 2112/98, Lex nr 54461). Zgodnie z treścią art. 716 k.p.c. odtworzeniu ulegają akta zaginione lub zniszczone w całości lub w części. Rację ma zatem skarżąca kasacyjnie, że w sytuacji stwierdzenia przez organ zaginięcia akt postępowania wywołanego wnioskiem z dnia [...] lipca 1948 r. obowiązkiem organu było odtworzenie treści tego dokumentu, skoro ma on fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Reasumując powyższe należy stwierdzić, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego została przeprowadzona w sposób istotnie naruszający przepisy postępowania, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie weźmie pod uwagę wskazane wyżej wywody. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.