I OSK 1454/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1358/16 w sprawie ze skargi K.D. na czynność Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zaliczki z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość postanawia uchylić zaskarżone postanowienie w całości Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1358/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę K. D. na czynność Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zaliczki w wysokości 70% z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 22 grudnia 2015 r. K. D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na czynność Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zaliczki w wysokości 70% z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd ten wskazał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy czynności Prezydenta Miasta Torunia polegającej na odmowie wypłaty skarżącej zaliczki w wysokości 70% wartości odszkodowania, ustalonego w decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] za prawo własności nieruchomości nabytej na własność Województwa Kujawsko-Pomorskiego decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej budowy drogi wojewódzkiej oraz rozbudowy ulic. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na gruncie przepisów powołanej ustawy p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r. – przyjęto, że zarówno czynność wypłaty odszkodowania, jak i czynność polegająca na odmowie wypłaty odszkodowania, podjęte w trybie art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) dalej specustawa drogowa, podlegały kognicji sądów administracyjnych, jako czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (zob. przykładowo wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2014 r., II SA/Kr 1267/14, dostępny w CBOSA). Ten ostatni przepis – w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r. – stanowił bowiem, że sądy administracyjne, kontrolujące działalność organów administracji publicznej, są właściwe w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W wyniku nowelizacji powołanego przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., która nastąpiła na podstawie art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658), przepis ten uzyskał następujące brzmienie: "kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw". Oznacza to, że od dnia 15 sierpnia 2015 r. powołany przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie daje już podstawy do zaskarżania do sądu administracyjnego wszelkich czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z zakresu kognicji sądów administracyjnych wyłączone bowiem zostały takie czynności materialno-techniczne, które podejmowane są w postępowaniach, w jakich stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej. Sąd podkreślił, że celem wspomnianej zmiany było uniemożliwienie zaskarżania do sądu administracyjnego poszczególnych aktów lub też czynności podejmowanych w ramach sformalizowanych procedur, kończących się rozstrzygnięciem, na które służy odrębna skarga do tego sądu. Ratio legis tej nowelizacji, jak wskazuje się w doktrynie, opiera się na założeniu, że nadmierne rozszerzanie granic kontroli sądowoadministracyjnej może mieć wpływ na standard ochrony zabiegających o nią podmiotów. W interesie wymiaru sprawiedliwości jest bowiem rozstrzygnięcie sprawy w rozsądnym terminie, czemu sprzyja racjonalne ukształtowanie systemu środków zaskarżenia, w celu przeciwdziałania nadużyciu prawa procesowego, co umożliwia zagwarantowanie realnej, a nie tymczasowej, czy też pozornej ochrony prawnej. Ochrona ta realizowana jest wówczas pośrednio, przy okazji rozpatrywania skargi na inne akty lub czynności organów administracji, a więc wtedy, gdy można w pełni ocenić skutki i znaczenie kwestionowanych zachowań (zob. Z. Kmieciak, Mediacja i koncyliacja w prawie administracyjnym, Warszawa 2004, s. 113-214 wraz z powoływaną tam literaturą; Uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk sejmowy nr 1633, s. 5). W świetle powyższego, zdaniem Sądu I instancji, przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność, która nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten wyłącza bowiem spod kognicji sądu administracyjnego inne niż decyzje bądź postanowienia czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjęte w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego bądź w postępowaniu, do którego mają zastosowanie przepisy tej ustawy. Sąd I instancji podał, że zaskarżona w niniejszej sprawie czynność została podjęta w związku z toczącym się – w oparciu o przepisy powołanej specustawy drogowej – postępowaniem administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość, która przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, w wyniku wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W postępowaniu tym, jak wynika z art. 11c specustawy drogowej, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem, po zmianie brzmienia powołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r., skarga do sądu administracyjnego na omawianą czynność organu nie jest dopuszczalna. W tej sytuacji Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił sakrgę. K. D., działając przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżyła powyższe postanowienie pismem nazwanym zażalenie, które w istocie, w związku z brzmieniem art. 173 § 1 p.p.s.a., jest skargą kasacyjną. W ww. skardze kasacyjnej, K. D. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z 1 art. 45 i art. 77 ust 2 Konstytucji RP polegające na uznaniu, iż od zaskarżonej do sądu czynności nie przysługuje skarga z uwagi na to, iż strona ma możliwość zaskarżenia tejże czynności materialno-technicznej w ramach skargi na decyzję ostateczną, która zapadnie w sprawie, w sytuacji, gdy skarżona czynność dotyczyła wypłaty zaliczki, nie zaś wypłaty odszkodowania jako takiego, w związku z czym czynność winna być potraktowana jako całkowicie odrębna od bytu późniejszej decyzji merytorycznej dotyczącej wysokości odszkodowania. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do dalszego procedowania. W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji w sposób ogólny wskazał przyczynę, z powodu której skarga ma rzekomo nie przysługiwać, wywodząc, iż przywołany art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazuje, iż zaskarżona czynność winna zostać zaskarżona w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i że dopiero w przyszłości na wydaną decyzję miałaby przysługiwać skarga do sądu administracyjnego. Sąd I instancji nie wskazał jednak na sposób w jaki to miałoby zostać zaskarżone, nie wskazuje również, jaka decyzja miałaby zostać wydana, która podlegać miałaby późniejszej kontroli w ramach skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca podniosła, że decyzja, która miała zapaść w sprawie, jest całkowicie niezależna od czynności związanej z wypłatą zaliczki, w związku z czym stronie nie będzie przysługiwał żaden środek zaskarżenia - w sposób nawet pośredni - na czynność zaskarżoną w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna jest zasadna. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy czynność w postaci odmowy wypłaty na rzecz skarżącej zaliczki w wysokości 70% odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w trybie art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), dalej specustawa drogowa, stanowi jedną z zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działalności administracji publicznej, a konkretnie, czy jest to inna niż decyzja lub postanowienie czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Przepis ten w ust. 4 stanowi, że nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W myśl zaś art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: oznaczenie neruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; Z przepisu art. 12 ust. 5a wynika, że osoba uprawniona do otrzymania odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, może złożyć wniosek o wypłatę zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania; wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Postępowanie w sprawie wypłaty na podstawie art. 12 ust. 5a specustawy drogowej zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, jest postępowaniem samodzielnym, kończącym się wydaniem w ww. przedmiocie przez uprawniony organ czynności w postaci wypłaty, bądź odmowy wypłaty zaliczki, o której mowa w omawianym przepisie prawa, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Odmienna wykładnia art. 12 ust. 5a specustawy drogowej dokonana przez Sąd I instancji stanowi jego naruszenie skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. W świetle treści art. 12 ust. 5a specustawy drogowej nie można uznać, że czynność w postaci wypłaty, bądź odmowy wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania zostaje podjęta w postępowaniu kończącym się wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania, a tym samym, że czynność ta może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w postępowaniu, w którym wydano decyzję o ustaleniu odszkodowania. Podejmowana na podstawie art. art. 12 ust. 5a specustawy drogowej czynność w postaci wypłaty, bądź odmowy wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania nie jest aktem lub czynnością podjętą w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), której dotyczy wyłączenie o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to jest aktem, którego zaskarżenie do sądu administracyjnego zostało wyłączone przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie w związku czym skarga wniesiona w niniejszej sprawie winna zostać rozpoznana przez Sąd I instancji.