I OSK 895/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Olga Żurawska – Matusiak del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. T., W. G. i M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 360/16 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza solidarnie od K. T., W. G. i M. G. na rzecz Gminy Miasta Rzeszów kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 22 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 360/16, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta R. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...]r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: (I) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty P. z [...]r.; (II) zasądził koszty postępowania. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: K. T. oraz W. G. i M. G. . K. T. zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 216 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.; u.g.n.) poprzez uznanie, że wybudowanie parkingu i ciągu pieszego jest równoznaczne z realizacją celu publicznego budowy osiedla mieszkaniowego; 2. art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez niezastosowanie na skutek przyjęcia przez Sąd, że nieruchomość nie jest niezbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, pomijając okoliczność, że w toku postępowania ustalono, że obszar wywłaszczonej nieruchomości jest użytkowany przez szkołę jedynie w części obejmującej boiska szkolne, natomiast w pozostałej części, której zwrotu żądali skarżący teren ten jest całkowicie nieużytkowany; 3. art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez niezastosowanie na skutek przyjęcia przez Sąd, że na całej działce, która została wywłaszczona, zrealizowany został cel na który działka ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa. W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. – oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W. G. i M. G. zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) poprzez uznanie, że organy naruszyły art. 7 i 77 k.p.a., w sytuacji gdy organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, a następnie prawidłowo ocenił zgromadzony w trakcie tego postępowania materiał dowodowy. Tym samym za prawidłowe należało uznać również rozstrzygnięcie organu II instancji. W szczególności WSA w Rzeszowie bezpodstawnie przyjął, że działki nr [...] oraz [...] położone w obr. [...] są wykorzystywane przez uczniów oraz przez szkołę, pomimo że nie potwierdzają tego żadne dowody; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) poprzez uznanie, że na działkach nr [...] oraz [...] położonych w obr. [...], został zrealizowany cel wywłaszczenia, pomimo że tereny zielone na tych działkach nie są w żaden sposób zaplanowane i zorganizowane; c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie i nie nadanie właściwego znaczenia zalegającym w aktach sprawy dokumentom w postaci pisma Biura Gospodarki Mieniem z [...] r. (informacji, że sporna nieruchomość wywłaszczona jest zbędna) oraz decyzji o lokalizacji osiedla B. (określającej szczegółowe planowane wykorzystanie wywłaszczonej działki); 2. prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., polegającą na nieprawidłowym przyjęciu w niniejszy stanie faktycznym, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, pomimo że potwierdza to również pismo Biura Gospodarki Mieniem Miasta R. z [...] r. Tym samym pomimo spełniana przesłanek ustawowych nie orzeczono o zwrocie nieruchomości. Ponadto przyjęcie, że o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie decyduje ogrodzenie nieruchomości. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w nich zarzutów. Rozpatrywane pod tym kątem skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. Rozważania rozpocząć należy od zarzutów procesowych zawartych w skardze kasacyjnej W. G. i M. G.. Skarżący kasacyjnie twierdzą, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) [w domyśle p.p.s.a., bowiem nie wskazano aktu ustawowego] w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż bezpodstawnie przyjął, że działki nr [...] oraz [...] położone w obr. [...] są wykorzystywane przez uczniów oraz przez szkołę, pomimo że nie potwierdzają tego żadne dowody. Zarzut ten, odwołujący się w istocie do oceny dowodów, mimo że nie wymienia w tym kontekście art. 80 k.p.a., to także nie polega na prawdzie, gdyż Sąd I instancji przyjął, że na działce nr [...] położony jest fragment parkingu i chodnik. Natomiast działka nr [...] stanowi nieuporządkowany teren zielony z latarniami, należący do ogrodzonego kompleksu szkolnego i jest zapleczem rekreacyjnym dla uczniów, a ponadto z opisu technicznego do planu zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego B. będącego załącznikiem do decyzji Prezydium WRN z [...] r. wynika, że "B. – budynki mieszkalne usytuowane na stokach wzgórza orientowane elewacjami uprzywilejowanymi ku terenom zielonym, które tworzą główne wnętrze zielone wypełnione usługami podstawowymi oświaty (żłobek, przedszkole, szkoła, liceum) i częściowo usługami osiedlowymi". Nie jest więc tak, jak twierdzi skarga kasacyjna, że obydwie działki Sąd I instancji rozpatrywał tylko w kontekście wykorzystywania ich przez szkołę i uczniów, ale również w kontekście funkcji całego osiedla mieszkaniowego, budowa którego była celem wywłaszczenia. Powyższy zarzut dodatkowo został wsparty zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie i nie nadanie właściwego znaczenia znajdującym się w aktach sprawy dokumentom w postaci pisma Biura Gospodarki Mieniem z [...] r. (informacji, że sporna nieruchomość wywłaszczona jest zbędna) oraz decyzji o lokalizacji osiedla B. (określającej szczegółowe planowane wykorzystanie wywłaszczonej działki). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." W tym miejscu zauważyć należy krótko, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. np. wyrok NSA z 28 grudnia 2018 r., I OSK 1801/18). Jak zasada rozstrzygania przez sąd administracyjny w granicach danej sprawy, przy nie związaniu zarzutami i wnioskami skargi, ma się do oceny dwóch dowodów powołanych w tym zarzucie, skarga kasacyjna nie wyjaśnia. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się do tego zarzutu odnieść w sposób ścisły. Biorąc jednak pod uwagę, że w kolejnym zarzucie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) (bez żadnych innych norm dopełnienia) zostało powiązane z oceną przesłanki realizacji celu wywłaszczenia, to również w tym kontekście NSA rozstrzygał te dwa ostatnie zarzuty. W takim znaczeniu mają one jednak związek z zarzutami naruszenia prawa materialnego – art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., które postawione zostały w obydwu skargach kasacyjnych. Przechodząc do oceny tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że na obydwu działkach (nr [...] i [...]) objętych kontrolowanymi decyzjami mimo, że nie ma na nich obiektów szkolnych, to wobec zachowania tożsamości funkcji tego terenu zaplanowanego w dacie wywłaszczenia jako "wnętrze zielone uzupełnione usługami podstawowymi oświaty" wraz z elementami infrastruktury osiedla mieszkalnego w postaci parkingu, chodnika, lamp, stwierdzić należy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jak wynika z aktu notarialnego z [...]r. działka nr [...] o pow. [...] m2, w granicach której mieszczą się obecnie projektowane działki nr [...] i [...], została sprzedana skarbowi Państwa, w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w celu budowy osiedla mieszkaniowego B. III. Jak ustalił Sąd I instancji na dzień sporządzenia aktu notarialnego obowiązywała decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury z [...] r., która uchylała decyzję z [...] r., o której mowa w powołanym akcie notarialnym. W związku z powyższym decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] r. wraz z załącznikiem graficznym została uznana za dokument stanowiący podstawę określenia celu wywłaszczenia. Z opisu technicznego do planu zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego B. II i III będącego załącznikiem do decyzji Prezydium WRN z [...] r. wynika, że "B. III – budynki mieszkalne usytuowane na stokach wzgórza orientowane elewacjami uprzywilejowanymi ku terenom zielonym, które tworzą główne wnętrze zielone wypełnione usługami podstawowymi oświaty (żłobek, przedszkole, szkoła, liceum) i częściowo usługami osiedlowymi". Osiedle mieszkaniowe, które stanowiło cel wywłaszczenia, zostało więc tak zaprojektowane, że budynki mieszkalne posadowione na stokach miały mieć elewacje zwrócone do wnętrza stanowiącego tereny zielone z usługami podstawowymi oświaty. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 kwietnia 2016 r., I OSK 1590/14, wydanym w zbliżonym stanie faktycznym, decyzje lokalizacyjne były przede wszystkim aktami planistycznymi. Szczegółowych rozwiązań planistycznych nie można każdorazowo rozpatrywać w kategoriach różnych szczegółowo określonych celów. Jedynym celem, jaki wynikał z decyzji lokalizacyjnych, była budowa dzielnicy mieszkaniowej. Ponadto trudno sobie wyobrazić już na etapie realizacji osiedla, że nie można byłoby wprowadzić innych rozwiązań architektonicznych i urbanistycznych, które mogłyby być zrealizowane na terenie osiedla i miałyby służyć mieszkańcom tego osiedla. Szczegółowe rozwiązania zagospodarowania terenu jeżeli mają służyć mieszkańcom osiedla nie mogą niweczyć istnienia celu jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego. Zgadzając się z takim stanowiskiem przyjąć należy, że w niniejszej sprawie mimo braku obiektów szkolnych na przedmiotowych działkach (które wymieniał załącznik graficzny do decyzji z [...] r. dla całego terenu objętego inwestycją), to uwzględnienie opisu technicznego do planu zagospodarowania osiedla pozwala przyjąć, że w celu wywłaszczenia mogły się mieścić także tereny zielone (nawet obecnie nieuporządkowane) oraz inne elementy infrastruktury, jak chodnik czy parking. Można też przyjąć, że zielona skarpa obejmująca projektowaną działkę nr [...] stanowi pewnego rodzaju pas ochronny dla obiektów stricte szkolnych, zawiera też pewne elementy infrastruktury (lampy oświetleniowe i schody, które są widoczne na mapie stanowiącej załącznik do protokołu oględzin z 21 marca 2013 r.). W tym znaczeniu jest to część kompleksu szkolnego, jak przyjął Sąd I instancji, odnosząc się do stwierdzenia przedstawiciela zespołu szkół zawartego w protokole z oględzin. Zdaniem Naczelnego Sądu administracyjnego stanowisko to należy podzielić. Oceny tej nie zmienia pismo Biura Gospodarki Mieniem z [...] r., gdyż określenie celu wywłaszczenia i jego realizacji nie należy do wskazanego Biura, ale do organu prowadzącego postępowanie zwrotowe, a następnie sądu kontrolującego wydane w sprawie decyzje. Jeśli zatem przyjmiemy, że w powyższym znaczeniu cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zarzuty dotyczące naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., zawarte w obydwu skargach kasacyjnych, należy uznać za nieusprawiedliwione. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu obydwu skarg kasacyjnych. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnienie niniejszego wyroku zostało sporządzone stosownie do wymagań zawartych w zdaniu drugim art. 193 p.p.s.a.