I OSK 1309/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 670/14 w sprawie ze skargi A. Z. na bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Z. na rzecz Miasta [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r. (sygn. akt II SAB/Wa 670/14) oddalił skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] w przedmiocie wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. A. Z. wniósł skargę na bezczynność Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] wobec nieudzielenia informacji na wniosek z dnia [...] kwietnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. Organowi zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, artykułu 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem w ustawowym terminie. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania w całości wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. złożył wniosek do Miasta [...] Burmistrza Dzielnicy [...] w W. w tej samej dacie o udostępnienie informacji publicznej w zakresie adresów wszystkich budynków miesz.kalnych i użytkowych na terenie Dzielnicy [...] w W., w których własność Miasta [...] stanowi 100 % wraz z ilością lokali komunalnych w tych budynkach i numerem księgi wieczystej budynku. Organ przekazał wniosek do załatwienia według kompetencji do Zarządu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] i wskazał, że udzielenie informacji nastąpi w terminie do dnia [...] maja 2014 r. w związku z koniecznością zebrania danych. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Zakład Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] przekazał wykaz adresowy budynków mieszkalnych i użytkowych Miasta [...] w administrowaniu ZGN wraz z liczbą lokali mieszkalnych i użytkowych. Wnioskodawca otrzymał informację z dnia [...] czerwca 2014 r. Organ nie udostępnił jednak wnioskowanych numerów ksiąg wieczystych administrowanych przez siebie budynków. Ponadto skarżący wnioskował o wskazanie wszystkich budynków na terenie Dzielnicy [...], w których miasto ma pełny udział we własności, a nie tylko tych, które są administrowane przez ZGN [...]. Wobec powyższego organ udzielił informacji tylko w części, a nie zgodnie z wnioskiem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podał, iż przekazał informację "Wykaz budynków mieszkalnych, użytkowych w administracji ZGN" i jednocześnie poinformował A. Z., że zakres i tryb udzielania informacji z ewidencji gruntów i budynków został uregulowany w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). Zgodnie z art. 24 oraz z art. 40 ust. 3c wyżej wymienionej ustawy informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Informacji tych udziela się odpłatnie. Jawność danych ewidencyjnych nie dotyczy danych osobowych, które podlegają ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Wyjaśnił również, że ZGN administruje wszystkimi budynkami w których znajdują się lokale komunalne w Dzielnicy [...] [...]. Przekazany więc wykaz lokali administrowanych przez ZGN jest tożsamy z zakresem budynków mieszkalnych i użytkowych na terenie Dzielnicy [...] w W. w których własność [...] wynosi 100 %. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r. (sygn. akt II SAB/Wa 670/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sąd stwierdził, że w sprawie wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie. W niniejszej sprawie dostęp do informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego regulowany jest przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Jak wynika z uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 (ONSA i WSA z 2014 r Nr 3 poz. 38) przepisy u.d.i.p. stosuje się w świetle art. 1 ust. 2 tej ustawy wówczas, gdy ustawa szczególna nie stanowi inaczej bądź danej materii nie reguluje w sposób odmienny u.d.i.p. Artykuł 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wprowadza zasadę odpłatności za udostępnianie danych, informacji oraz innych materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a także za udostępnianie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Natomiast art. 40 ust. 3d ww. ustawy wskazuje, w jakich sytuacjach i którym podmiotom wydaje się nieodpłatnie wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył pełnomocnik skarżącego, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art.176 w zw. z art.185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, oraz zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze kasacyjnej, powołując podstawy kasacyjne z art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 1 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu stanu faktycznego sprawy i uznaniu, że strona przeciwna jest w posiadaniu wnioskowanych informacji, a w rzeczywistości nie była na dzień wniosku oraz orzekania w posiadaniu takich informacji, art. 151 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegającego na uznaniu, iż w sytuacji, w jakiej strona przeciwna nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji publicznej od samego początku postępowania zachodzi możliwość merytorycznego rozpatrzenia skargi, ewentualnie art. 151 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegającego na oddaleniu skargi w sytuacji w jakiej strona przeciwna powinna poinformować co najmniej do dnia wyroku o rzeczywistym nieposiadaniu wnioskowanej informacji co prowadziłoby do umorzenia postępowania, oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na przyjęciu, że w sytuacji w jakiej podmiot zobowiązany nie posiada wnioskowanej informacji publicznej informuje o ewentualnym innym trybie dostępu do tej informacji, a nie wskazuje, iż nie jest w jej rzeczywistym posiadaniu. W kwestii naruszenia przepisów postępowania, pełnomocnik podniósł w uzasadnieniu, że skarżący nie otrzymał od organu odpowiedzi o nieposiadaniu żądanych informacji – gdyby otrzymał, nie wnosiłby skargi na bezczynność. Sąd I instancji nie powinien według niego rozstrzygać sporu merytorycznie, a jedynie wskazać, iż postępowanie ze skargi na bezczynność nie powinno mieć miejsca. Strona skarżąca zwraca uwagę, że w sytuacji prawidłowego działania strony przeciwnej skarżący w związku z treścią art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej winien być poinformowany pismem zwykłym, iż nie jest ona w posiadaniu wnioskowanych. Jednakże strona przeciwna zakwestionowała na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej tryb wnioskowania o informację, co spowodować miało błędne działanie skarżącego. Strona skarżąca nie kwestionuje prawidłowości wykładni Sądu I instancji, dającej w przypadku wniosku skarżącego pierwszeństwo przepisom ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Na powyższą skargę odpowiedź wniósł pełnomocnik organu. Podzielając zdanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty skargi kasacyjnej są chybione. Nie ulega wątpliwości, i nie przeczy temu skarżący kasacyjnie, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej "u.d.i.p."), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu w trybie określonych w tej ustawie. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) i pkt 5 lit. c) u.d.i.p., informację publiczną stanowi informacja o majątku publicznym, w tym o dysponowaniu nim. Numer księgi wieczystej nieruchomości będącej obecnie lub w przeszłości własnością gminy stanowi informację odnoszącą się do majątku publicznego, a zatem jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jednak ta informacja, nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż znajduje do niej wyłączne zastosowanie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). W tym miejscu wskazać należy, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. in principio stanowi, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. A zatem przepisy u.d.i.p. nie mogą być stosowane w taki sposób, który podważałby normy innych ustaw. Problematykę relacji u.d.i.p. do innych ustaw rozważał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13 (ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38). Wskazał w niej, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. NSA podkreślił w uchwale za doktryną, że przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że organ udostępnił wnioskodawcy żądane informacje w całym zakresie, poza numerami ksiąg wieczystych nieruchomości. W ocenie Sądu udostępniona skarżącemu informacja była wystarczająca, aby zrealizować cel przyświecający ustawie o dostępie do informacji publicznej w postaci obywatelskiej kontroli działania podmiotów publicznych. Tym samym nieudostępnienie przez organ numerów ksiąg wieczystych nie naruszało praw skarżącego, wynikających m.in. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Zarzut naruszenia art.141 § 1 p.p.s.a. jest całkowicie bezpodstawny, zwłaszcza w odniesieniu do zawartej w uzasadnieniu skargi argumentacji, która odwołuje się do błędnego przyjęcia stanu faktycznego sprawy uznaniu, że strona przeciwna jest w posiadaniu wnioskowanych informacji. Otóż uzasadnienie zostało sporządzone prawidłowo. Co więcej przepis art. 141 § 1 p.p.s.a. określający termin instrukcyjny dla sądu nie może stanowić podstawy skargi kasacyjnej również w sytuacji, kiedy doszłoby do jego naruszenia przez sąd. Nawet analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku w odniesieniu do art.141 § 4 p.p.s.a. na naruszenie, którego to przepisu powołuje się skarżący w uzasadnieniu skargi, to zarzut ten jest nieuzasadniony. Sąd I instancji zawarł w zaskarżonym uzasadnieniu wszystkie niezbędne elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementu znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nadto, podzielić należ pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej, wszak art. 1 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie. Zgodnie z jego treścią, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie. Niezależnie zatem od tego czy zobowiązany podmiot posiadał, czy też nie posiadał informacji w postaci numerów KW, to wnioskodawca miał zapewniony dostęp do nich wyłącznie na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). O stosownej drodze postępowania wnioskodawca został zresztą prawidłowo poinformowany przez organ pismem z dnia [...] maja 2015r. Sam fakt braku poinformowania wnioskodawcy o tym czy podmiot zobowiązany posiada, czy też nie posiada numery KW nie miał znaczenia dla prawidłowego wykonania przez ten podmiot praw strony z art.2 ust.1 w zw. z art.1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie sposób zatem mówić zasadnie o bezczynności organu w tym zakresie. Nadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż skarżący nie wykazał, że znajduje się w kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania żądanej przez siebie informacji, o którym mowa w art. 24 ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.