I OSK 645/16

23 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II SAB/Lu 107/15 w sprawie ze skargi P. K. na bezczynność Wójta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odmawia zasądzenia od Wójta [...] na rzecz P. K. kosztów postępowania kasacyjnego. I OSK 645/16 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SAB/Lu 107/15, w sprawie ze skargi P. K. na bezczynność Wójta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy: Dnia 23 lipca 2014 r. P. K. przesłał pocztą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji czy Gmina [...] zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej z kancelariami od roku 2012 do chwili obecnej, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie wniósł o udostępnienie treści umowy. Wójt [...], pismem z dnia 29 lipca 2014 r., poinformował, że Gmina podpisała w dniu 31 grudnia 2013 r. jedną umowę na obsługę prawną − z radcą prawnym P. M., która ma obowiązywać w latach 2014-2015 oraz wskazał sumę miesięcznego wynagrodzenia za wykonanie tej umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi na bezczynność Burmistrza [...], uznał ją za zasadną. Podniesiono, że wójt gminy, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a informacja na temat zawieranych przez gminę umów cywilnoprawnych dotyczących obsługi prawnej stanowi informację publiczną, ponieważ dotyczy ona sposobu korzystania z majątku publicznego. Jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane są do zachowania przejrzystości w wydatkowaniu funduszy publicznych, wniosek dotyczył sposobu prowadzenia gospodarki finansowej. Wójt [...] nie udostępnił treści umów o obsługę prawną zawartych przez Gminę, a jedynie w sposób ogólny poinformował o fakcie zawarcia tego rodzaju umowy ze wskazanym imiennie fachowym pełnomocnikiem oraz podał wysokość miesięcznego wynagrodzenia dla zleceniobiorcy z tytułu wykonania umowy. Organ nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej żądanej przez niego we wniosku, to jest "pełnej treści" umowy o obsługę prawną, zawartej przez Gminę. Zawarta w odpowiedzi na skargę wzmianka co do tego, że treść umowy nie może być udostępniona, ponieważ zawiera ona dane osobowe oraz informacje mające znaczenie z punktu widzenia bezpieczeństwa prawnego gminy w żaden sposób nie może być uznana za decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058, ze zm., dalej: u.d.i.p.). Odpowiedź na skargę stanowi bowiem pismo procesowe, a nie akt administracyjny rozstrzygający władczo o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Tym samym wniosek dotyczący udostępnienia informacji publicznej nie został prawidłowo i w całości rozpoznany. Stwierdzono też, że bezczynność w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Wójt odpowiedział wnioskodawcy i poinformował go kto świadczy obsługę prawną Gminy. Nierozpoznanie wniosku w całości nie wynikało ze złych intencji organu, ale z błędnego rozumienia i interpretacji przepisów prawnych. Skargę kasacyjną wniósł Wójt [...], żądając zmiany wyroku WSA w Lublinie lub jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie: • art. 5 ust. 1-2 u.d.i.p., ponieważ pominięto fakt, że ustawodawca dopuszcza ograniczenie zasady dostępności informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorstwa; • art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, pkt 5 lit. c u.d.i.p., gdyż przyjęto, że treść umowy o obsługę prawną, w tym informacje dotyczące osoby radcy prawnego, jest informacją publiczną; • art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ uznano, że Wójt [...] udzielił wnioskodawcy niepełnej informacji publicznej w zakresie zawartych umów o obsługę prawną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. K. wniósł o jej oddalenie, ponieważ zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, pkt 5 lit c, art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058, ze zm., dalej: u.d.i.p.) nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że skarga dotyczyła bezczynności Wójta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Przedmiotem oceny Sądu I instancji był zatem sposób zachowania się organu. WSA w Lublinie słusznie wskazał, że żądana informacja miała charakter informacji publicznej, a Wójt jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakimkolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (por. wyroki: NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 123/06, z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt l OSK 2215/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 951/15, postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 36/08). Podnieść jednocześnie trzeba, że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12). W szczególności zaś spraw publicznych i majątku publicznego dotyczą zawarte przez organ wykonawczy gminy umowy o świadczenie usług prawnych, ponieważ są finansowane ze środków publicznych (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 113/11, NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 634/16 ). Nie budzi więc wątpliwości, że w sytuacji, gdy wnioskodawca zażądał udostępnienia treści umowy zawartej w przez Wójta [...] z kancelaria prawną na obsługę prawną, organ powinien zachować się w sposób określony przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, a zatem: albo nie później niż w terminie 14 dni od daty wpłynięcia wniosku udostępnić umowę, albo na podstawie art. 16 u.d.i.p., wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem na art. 5 u.d.i.p., a więc ze wskazaniem, że żądane informacje zawierają tajemnicę ustawowo chronioną. Nie jest dopuszczalne "milczenie organu", który nie ani nie udostępnia informacji, ani też nie wydaje decyzji odmownej. Sąd I instancji słusznie wskazał, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji pozostaje w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uznać należy, że w przedmiotowej sprawie zaszły szczególne okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a, a więc odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz P. K. Jego pełnomocnik wniósł bowiem identyczne odpowiedzi na skargi kasacyjne w kilku podobnych sprawach, a w ich treści nie odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, lecz w istocie powielił tylko argumentację WSA w Lublinie.