I OSK 1756/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska del. WSA Tomasz Szmydt Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1057/16 w sprawie ze skargi W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1057/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę W.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] Wójt Gminy [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w K., obręb [...], oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwocie [...] brutto, obciążając nimi strony postępowania, to jest: W. i J. małżonków J. kwotą [...] zł oraz W. P. (skarżący) kwotą 2 000 zł. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący składając zażalenie. Po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazało, że w przypadku kosztów postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na żądanie jednej ze stron należy uznać, iż zostały one poniesione w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Zatem niezasadne są twierdzenia skarżącego, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej, który nie wnioskował o jego przeprowadzenie. Kolegium zauważyło, że zarzuty w rzeczywistości dotyczą nie kwestii kosztów postępowania rozgraniczeniowego a wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego i jego przebiegu. Zdaniem organu w niniejszej sprawie istniał spór graniczny, który uzasadniał wszczęcie przedmiotowego postępowania, gdyż jego uczestnicy kwestionowali przebieg granicy. Skoro tak to uznać należało, że postępowanie to toczyło się również w interesie skarżącego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił SKO naruszenie art. 264 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawcy znany był przebieg granicy przed wszczęciem postępowania w związku z czym wniosek był bezzasadny. Skoro więc wnioskodawca działał wyłącznie we własnym interesie to on powinien być obciążony całością kosztów postępowania dokonywanego a nie ich częścią. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w niniejszej sprawie nie będą miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.) a przepisy art. 262-267 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiono, że z przepisów tych wynika, iż przesłanką pozwalającą na obciążenie strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, że koszty, nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków, zaś ustalenie wysokości kosztów postępowania i osób zobowiązanych do ich poniesienia następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. Sąd I instancji wskazał również na treść uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, z której wynika, że orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego organ może - uwzględniając normę art. 152 Kodeksu cywilnego - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że nie można zasadnie twierdzić, iż interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania oraz że postępowanie toczy się tylko w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie. Wskazano, że twierdzenie takie pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ponadto Sąd zauważył, że w przypadku kosztów postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na żądanie jednej ze stron należy uznać, iż zostały one poniesione w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne Z powyższym orzeczeniem nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę kasacyjną. Zarzucił w niej Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uznanie, iż w sytuacji gdy wnioskująca strona znała przebieg granicy, który zaakceptowała w postępowaniu o wznowienie granic, bezzasadnie inicjuje postępowanie rozgraniczeniowe tylko i wyłącznie we własnym interesie, by wyczerpać postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia, aby zainicjować postępowanie w sądzie powszechnym, by potem złożyć zarzut zasiedzenia, powinna zostać obciążona tylko proporcjonalną częścią kosztów rozgraniczenia odpowiednio co do ilości zainteresowanych właścicieli sąsiadujących nieruchomości, podczas gdy w takiej sytuacji powinna zostać obciążona całością kosztów wynikających z takiego bezzasadnego postępowania dokonywanego we własnym interesie, gdyż w przeciwnym razie byłoby to niesprawiedliwe. Dodatkowo, zaskarżonemu w wyrokowi zarzucono bezzasadne oddalenie wniosków dowodowych skarżącego, co spowodowało, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w ogóle nie rozpoznał istoty sprawy, a więc nie rozstrzygnął dlaczego uczestnicy J. wszczęli postępowanie rozgraniczeniowe, co spowodowało, że Sąd nie ustalił, iż w całości postępowaniem rozgraniczeniowym zainteresowani byli ww. uczestnicy, by tylko wyczerpać tok administracyjny przy rozgraniczeniu i zgłosić zarzut zasiedzenia przy rozgraniczeniu sądowym. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów procesu na rzecz skarżącego według norm przepisanych, za obie instancje. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że cytowana w zaskarżonym orzeczeniu uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wskazuje jednoznacznie, że zawsze należy koszty rozgraniczenia w postępowaniu administracyjnym rozłożyć równomiernie na strony. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w uchwale tej stwierdzono, że "organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości". Zatem przesłankami do obciążenia jednej ze stron kosztami postępowania administracyjnego, w ocenie skarżącego kasacyjnie, jest interes prawny każdego właściciela sąsiadujących działek oraz celowość wszczęcia postępowania. Wskazano, że Sąd nie ustalił stanu faktycznego sprawy, co skutkowało błędnie wydanym orzeczeniem. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia, gdyż pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. organ został poinformowany, że w dniu [...] października 2012 r. doszło do wznowienia granic pomiędzy stronami postępowania, co zakończyło się protokołem, który podpisali W. P. i małż. J. Zdaniem skarżącego kasacyjnie oznacza to, że uczestnikom znany był przebieg granicy. Wskazano, że uczestnicy wnieśli sprawę o zasiedzenie do Sądu Rejonowego wnioskując o zasiedzenie pasa przygranicznego gruntu, co również przesądza o tym, iż posiadali oni wiedzę na temat przebiegu granic. W opinii skarżącego kasacyjnie przedstawione fakty świadczą o tym, że nie było sporu pomiędzy stronami co do przebiegu granicy. Natomiast jak wskazuje dalej w uzasadnieniu skarżący "Jedyny spór, jaki istnieje to ten, że wnioskodawcy weszli z budynkami na działkę W. P. i próbują na wszelkie możliwe sposoby nabyć prawo własności do części zajętych gruntów". Podkreślono, że niniejsze postępowanie jest jedynie efektem wypełniania przez uczestników zaleceń sądu, który odrzucając sprawę o zasiedzenie wskazał, że najpierw przeprowadzone być powinno postępowanie o rozgraniczenie. W przedstawionych okolicznościach, w opinii skarżącego kasacyjnie interes prawny mają wyłącznie uczestnicy postępowania, więc to oni powinni pokrywać koszty postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i jako taka podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Wskazać zatem należy, że skoro zarzut skargi kasacyjnej dotyczący bezzasadnego oddalenia wniosków dowodowych skarżącego nie zawiera wskazania naruszonego zdaniem skarżącego kasacyjnie przepisu prawa to nie spełnia on powyższych wymagań, a zatem nie mógł podlegać ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zauważyć należy, że skarżący upatruje naruszenia wskazanych przepisów przez Sąd wskazując, że oddalając wnioski dowodowe Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustalił stanu faktycznego. Z takim stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie sposób się zgodzić. Rolą Sądu I instancji nie jest samodzielne ustalanie stanu faktycznego sprawy tylko kontrola legalności zaskarżonego aktu. Zatem Sąd ten bada czy organ administracji publicznej w sposób prawidłowy zastosował i dokonał wykładni prawa materialnego jak i prawa procesowego. Ponadto w zakres kontroli Sądu wchodzi również ocena czy organ dokonując ustaleń faktycznych, niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, prawidłowo zastosował przepisy procesowe odnoszące się do postępowania dowodowego, zasady prawdy materialnej, swobodnej oceny dowodów. Efekt tak przeprowadzonej kontroli wyrażany jest w uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ponadto skarżący kasacyjnie wskazuje, że w niniejszym postępowaniu interes prawny leży wyłącznie po stronie uczestników postępowania. Jego zdaniem fakt, iż uczestnicy znali przebieg granicy i zaakceptowali go w postępowaniu o wznowienie granic świadczy o bezzasadności zainicjowanego postępowania rozgraniczeniowego. W jego opinii podjęte działania mają jedynie na celu "wyczerpać postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia, aby zainicjować postępowanie w sądzie powszechnym, by potem złożyć zarzut zasiedzenia" a zatem w zaistniałej sytuacji zasadne jest obciążanie kosztami jedynie wnioskodawcy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano również, że pomiędzy stronami nie było więc sporu co do przebiegu granic, gdyż granice zostały ustalone w 2012 r. Wskazać należy, że z treści skargi kasacyjnej wynika, iż w rzeczywistości pomiędzy właścicielami sąsiednich działek istnieje spór co do przebiegu granicy, co sam skarżący kasacyjnie przyznaje w treści uzasadnienia wskazując, iż "jedyny spór jaki istnieje to ten, że wnioskodawcy weszli z budynkami na działkę(...)". Skoro zatem bezspornym jest, iż w przedmiotowej sprawie istnieje spór co do przebiegu granic uznać należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił stanowisko organów w przedmiotowej sprawie. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu Sądu I instancji zgodnie z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. o sygn. akt I OPS 5/06 "organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". Naczelny Sąd Administracyjny w skaldzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela funkcjonujący w orzecznictwie pogląd, iż treść tej uchwały nie oznacza dowolności stosowania art. 152 Kodeksu cywilnego w przypadku rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Zatem pogląd, iż użyty w uchwale zwrot "może obciążyć kosztami", w którym skarżący kasacyjnie upatruje możliwości obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego w całości jednej strony z uwagi na okoliczności sprawy rozgraniczeniowej, w szczególności zasadność i potrzebę zainicjowania sporu granicznego i racje stron w tym sporze nie może być uznany za prawidłowy. W myśl bowiem art. 152 Kodeksu cywilnego koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie. Przyjąć zatem należy, że jest reguła ich ponoszenia przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1822/14 oraz powołane w nim orzecznictwo). Skoro zatem skarżący kasacyjnie w niniejszej sprawie brał udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony to oznacza to, że toczyło się ono także w jego interesie. Przeciwnego stanowiska skarżącego kasacyjnie nie można uznać za uzasadnione, gdyż pozostawałoby ono w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Podkreślić ponadto należy, że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nieusprawiedliwione jest zatem twierdzenie, że rozgraniczenie jest przeprowadzane w interesie tylko jednej ze stron. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.