I OSK 906/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy O. G. po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1999/16 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1999/16 oddalił skargę A. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasto P. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. J. w P., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka nr [...] o pow. 561 m.kw. Odrębną decyzją z tej samej daty Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasto P. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. Z. w P., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka nr [...] o pow. 528 m.kw. Decyzja ta jest również ostateczna i tak jak powyższa wydana została na podstawie przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Decyzją z [...] września 2015 r. Starosta G., na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. W. z dnia 9 grudnia 2014 r., ustalił odszkodowanie w wysokości 397142 zł za w/w nieruchomość na rzecz A. O. za udział w ½ części w/w nieruchomości w kwocie 198571 zł oraz na rzecz G. i J. małż, O. za udział w ½ części w kwocie 198571 zł. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza P., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że operat szacunkowy określający wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną sporządzony został w dniu 9 grudnia 2014 r. i zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z dniem 9 grudnia 2015 r. stracił swoją ważność. Z tego względu pismem z 14 grudnia 2015 r. organ odwoławczy zwrócił się do autora operatu o uzupełnienie wyceny o analizę cen nieruchomości drogowych i dodatkowe wyjaśnienia co do przeznaczenia nieruchomości na dzień 29 października 1989 r. oraz o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego. Rzeczoznawca złożył w dniu 10 marca 2016 r. stosowne wyjaśnienia bez klauzuli aktualności. W związku z tym ponownie zwrócono się o potwierdzenie aktualności operatu. W piśmie z dnia 21 kwietnia 2016 r. rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że w świetle nowo zebranych dowodów (zaistnienia nowych transakcji rynkowych, po dacie jego sporządzenia) operat stracił swoją aktualność i konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Mając zatem na uwadze, że na dzień rozpatrywania odwołania operat, w oparciu o który został ustalone odszkodowanie, stał się nieaktualny i nie może być wykorzystany dla celu dla którego został sporządzony, Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 K.p.a., lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Dowód w postaci operatu jest kluczowy w sprawie o odszkodowanie bowiem od niego zależy jego wysokość, zatem strony muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do niego i gwarancję, że operat będzie oceniany przez organy obu instancji. Z tego względu organ I instancji winien zlecić uprawnionemu rzeczoznawcy sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości i po dokonaniu wnikliwej analizy całokształtu materiału dowodowego podjąć stosowne rozstrzygnięcie. A. O. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego powstania, chyba ze wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub inne istotne zmiany czynników o których mowa w art. 154. Termin ten dotyczy także organu odwoławczego, gdyż jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego materiał dowodowy jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania. Brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygniecie czy dane stanowiące podstawę wyceny są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Operat taki nie spełnia wymogów wynikających z treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Ustawodawca w art. 156 ust. 4 u.g.n. umożliwił posługiwanie się operatem szacunkowym po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jednak warunkowo, tj. dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, które to potwierdzenie następuje poprzez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie przez jego autora. Potwierdzenie aktualności operatu poprzez sporządzającego go rzeczoznawcę jest jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Po analizie operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego W. W. o potwierdzenie aktualności operatu. Rzeczoznawca stwierdził, że w świetle nowo zebranych dowodów (zaistnienia nowych transakcji rynkowych, po dacie jego sporządzenia) operat stracił swoją aktualność i konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Tym samym upadła podstawa do merytorycznej oceny decyzji Starosty G. przez organ II instancji, jako rozstrzygnięcia opartego na nieaktualnym, a co za tym idzie niewywierającym skutków prawnych w rozumieniu art. 156 ust. 3 u.g.n., operacie szacunkowym. Uwzględniając okoliczność, że operat szacunkowy jest najistotniejszym dowodem w sprawie, w sytuacji gdy rzeczoznawca majątkowy nie potwierdził jego aktualności, organ odwoławczy zmuszony był na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, ze wskazaniem konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Sąd I instancji za niezasadne uznał stanowisko skarżącego o braku potrzeby zwracania się przez organ odwoławczy do biegłego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego, skoro operat ten pochodzi z daty 22 lipca 2015 r. zatem nie stracił swojej aktualności. Rozstrzygając tę kwestię WSA zauważył, że biegły w odpowiedzi na pismo organu I instancji dotyczące odnalezionego błędu (literówki) na stronie 15 operatu przesłał poprawiony i opieczętowany egzemplarz – notatka służbowa k. 25B akt administracyjnych. Nie oznacza to jednak że w miesiącu lipcu 2015 r. złożono do akt nowy operat, aczkolwiek w związku z wyeliminowaniem błędów rachunkowych zmieniła się wskazana w operacie wartość nieruchomości z kwoty 383165 zł na 397142 zł, a to z związku z korektą ceny średniej 1 m.kw. nieruchomości, przy zachowaniu tej samej ceny minimalnej i maksymalnej (str. 13 operatu). Doszło więc do poprawy wyliczeń matematycznych, ale nie miała miejsce, tak jak to eksponuje się w skardze, korekta bazy transakcji. Nie miała więc miejsca ponowna analiza i charakterystyka rynku transakcji uwzględnionych do porównań, czy ponowny wybór podejścia i metody wyceny, a zatem merytoryczna ocena wartości nieruchomości, jedynie techniczna korekta związana z popełnioną omyłką rachunkowa. Zdaniem Sądu I instancji, nie można więc przyjąć, że data poprawy tej pomyłki przez rzeczoznawcę jest tożsama ze złożeniem przez niego nowego operatu szacunkowego, którego aktualność liczyć trzeba od 22 lipca 2015 r. Za zasadny Sąd I instancji uznał natomiast zarzut skarżącego, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania dotyczących obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Odwołanie od decyzji Starosty wpłynęło do organu 19 października 2015 r., a decyzja Wojewody wydana została w dniu 21 czerwca 2016 r., zatem po upływie ustawowego terminu z art. 35 § 3 K.p.a. WSA wskazał, że środkiem służącym do zwalczania tego typu uchybienia jest jednak skarga na bezczynność organu, z czego strona skarżąca nie skorzystała. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. O. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym odczytaniu przez sąd treści tego przepisu i uznaniu, że pomimo sporządzenia przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego po kilku miesiącach nowego operatu, z wnioskami końcowymi odmiennymi aniżeli operat pierwotny, przy ustalaniu ważności dokumentu brany jest pod uwagę termin wynikający z daty złożenia pierwotnego, a nie nowego opracowania, II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 oraz art. 12 § 1 i 2 K.p.a. poprzez niekompletne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności brak odniesienia się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a., 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo iż naruszenie normy ustawowej nakazującej rozpoznanie odwołania w terminie miesiąca miało decydujący wpływ na rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jej zasadniczy zarzut dotyczy naruszenia art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.). Zgodnie z tym przepisem operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Zarzut ten sprowadza się do kwestii związanej z aktualnością operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego W. W., w oparciu o który rozstrzygał organ I instancji. Sporne pozostaje, czy przy ustalaniu ważności tego dokumentu należy wziąć pod uwagę termin wynikający z daty złożenia pierwotnego opracowania, czy też opracowania poprawionego, które - zdaniem skarżącego kasacyjnie - należy traktować jako nowy operat szacunkowy. Oceniając tę kwestię należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie nie doszło do takiej zmiany treści operatu sporządzonego z datą 9 grudnia 2014 r., która uzasadniałaby stanowisko skarżącego kasacyjnie, że poprawiony egzemplarz tego opracowania przedłożony w dniu 22 lipca 2015 r. stanowił nowy operat szacunkowy. Egzemplarz ten korygował błędy rachunkowe pierwotnej wersji operatu usunięte przez rzeczoznawcę na wezwanie organu. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w tym przypadku nie miała miejsca ponowna analiza i charakterystyka rynku transakcji uwzględnionych do porównań, czy ponowny wybór podejścia i metody wyceny. Korekta nie dotyczyła doboru nieruchomości, na podstawie których określono wartość nieruchomości, czy też daty na którą określono wartość i stan nieruchomości i bezpośrednio nie wpływała na sposób przeprowadzenia wyceny. W konsekwencji zgodzić należy się z Sądem I instancji, że skorygowana wartość nieruchomości do wysokości 383165 zł w miejsce podanej wcześniej (397142 zł) nie była wynikiem merytorycznej oceny wartości nieruchomości, a jedynie techniczną korektą związaną z popełnioną omyłką rachunkową, stąd data naniesienia tych poprawek nie może być utożsamiana z datą sporządzenia operatu szacunkowego. Operat szacunkowy w tej sprawie został sporządzony w 9 grudnia 2014 r. i na etapie postępowania odwoławczego utracił ważność stosownie do treści art. 156 ust. 3 u.g.n. Rzeczoznawca majątkowy odmówił potwierdzenia jego ważności i tym samym brak było możliwości jego aktualizacji, organ odwoławczy prawidłowo więc skorzystał z kasacyjnej formy rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy. Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, tak jak i Sąd I instancji podziela przedstawioną przez skarżącego kasacyjnie ocenę działania organu, który naruszył wynikający z art. 35 K.p.a. ustawowy termin załatwienia sprawy. Bez wątpienia takie działanie organu nie może zasługiwać na aprobatę. Istotą analizowanej sprawy nie była jednak terminowość działania organów lecz ocena zasadności zastosowania w sprawie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Wydanie decyzji po terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. nie miało wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia organu Il instancji. Naruszenie zasad ogólnych, które mogły rzutować na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania, może być ocenione wyłącznie w odrębnym postępowaniu, na podstawie skargi z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Natomiast co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Te wymagania spełnia zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Zajęte stanowisko Sąd I instancji wystarczająco umotywował, przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wymagane wyżej wymienionym przepisem elementy. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się również do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a., które w istocie koncentrowały się na kwestii terminowości działania organu odwoławczego w kontekście niewłaściwego zastosowania art. 35 § 1 i 3 K.p.a. W tym względzie Sąd I instancji zajął jednoznaczne stanowisko, iż tego rodzaju naruszenie przepisów pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.