I OSK 982/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Po 705/16 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r. (sygn. akt II SA/Po 705/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej, wnosząc o uchylenie w/w wyroku w całości, M. M. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie: I. prawa materialnego to jest : 1) art. 64 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 6 ustawy o planowaniu przestrzennym w związku z art. 140 kodeksu cywilnego (k.c.) oraz § 42 uchwały nr IX/51/07 Rady Miejskiej w Sierakowie z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Piaski w Sierakowie (zwanej dalej "PZP") w związku z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce o nieruchomościami - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym ustaleniu, że z przepisów regulujących prawo własności, powiązanych z przepisami o planowaniu przestrzennym, nie wynika, aby właściciel nieruchomości posiadał jakiekolwiek uprawnienia do korzystania z drogi przylegającej do jego nieruchomości o określonej w planie miejscowym szerokości, a w szczególności, że nie można mówić o takim dostępie jako uprawnieniu właściciela, skoro obowiązujące przepisy nigdy nie były respektowane przez organy władzy publicznej, 2) art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 140 k.c. i § 42 PZP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wydanie decyzji podziałowej, na skutek której Gmina wydziela działki przeznaczone na poszerzenie drogi publicznej w taki sposób, że niemożliwym jest dalsze poszerzenie tej drogi do szerokości przewidzianej prawem, nie jest ingerencją w wykonywanie prawa własności właściciela posiadającego dostęp do tej drogi, nawet gdy wskutek takiego działania niemożliwym będzie, aby taki podmiot posiadał kiedykolwiek dostęp do drogi publicznej, której szerokość jest zgodna z prawem i jego potrzebami, opartymi na przepisach prawa, 3) art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 28 k. p.a. - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżąca mogłaby mieć przymiot strony postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji o podziale nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, jedynie wówczas, gdyby ingerencja organu dokonującego takiego podziału w wykonywanie przez skarżącą prawa własności polegałaby na pozbawieniu jej dostępu do drogi publicznej, podczas gdy ograniczenie takiego dostępu nie stanowi przesłanki kwalifikującej skarżącą za stronę postępowania i świadczy jedynie o posiadaniu przez skarżącą interesu faktycznego, II. przepisów postępowania, mających wpływ na wynik postępowania to jest: 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. - poprzez rozpatrywanie sprawy przez WSA nie w kontekście dokonania kontroli nad działalnością organów administracji, a przez samodzielne podjęcie działań, które podjąć winny wyłącznie organy administracji, które to działania polegały na szczegółowym przeprowadzeniu analizy prawnej (w opinii skarżącej, błędnej analizy) statusu prawnego skarżącej, 2) art. 61a § 1 k.p.a. w związku z (cyt.): “ art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a." - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej subsumpcji ww. przepisu to jest słusznie uznało, iż badanie, czy sporna decyzja skutkuje ograniczeniem dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej nie wymaga postępowania wyjaśniającego i jest jedynie kwestią formalną, rozstrzyganą przez organ administracji na etapie wstępnym, podczas gdy zbadanie tego, czy decyzja podziałowa faktycznie wpływa na prawo wykonywania własności skarżącej, w przypadku nieoczywistości braku przymiotu strony skarżącej, wymagało postępowania wyjaśniającego, a zatem w przedmiotowej sprawie Kolegium winno wszcząć postępowanie nieważnościowe, by następnie przeprowadzić wnikliwą analizę statusu prawnego skarżącej, a brak podjęcia takiego postępowania winno skłonić WSA do uchylenia postanowienia Kolegium o odmowie wszczęcia takiego postępowania, 3) art. 157 § 2 k.p.a. w związku z (cyt.): “art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a." - poprzez błędną ocenę, że Kolegium nie miało obowiązku wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec konieczności ustalenia w postępowaniu wyjaśniającym czy skarżąca miała przymiot strony, co w konsekwencji spowodowało, że WSA nie uchylił postanowienia Kolegium odmawiającego skarżącej wszczęcia takiego postępowania. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżąca oświadczając, że zrzeka się rozprawy, wnosiła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wnosiło o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępownaia kasacyjnego. W uzasadnienu stanowiska organ twierdził bowiem, że skoro właścicielowi nieruchomości przyległej do terenu objętego zatwierdzonym projektem podziału nie przysługiwał przymiot strony, to oczywistym było także, iż nie przysługiwało mu prawo do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności deczyji podziałowej. Sprawdzenie tych okoliczności nie wymagało przy tym wszczęcia postępowania celem zbadania statusu skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te oparto na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 ustawy o planowaniu przestrzennym w związku z art. 140 k.c. oraz § 42 uchwały Rady Miejskiej w Sierakowie z dnia 12 czerwca 2007 r. nr IX/51/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Piaski w Sierakowie w związku z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce o nieruchomościami) i istotnym naruszeniu przepisów postępowania ( art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 61a § 1 k.p.a. w związku z “ art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a." a także art. 157 § 2 k.p.a. w związku z “art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a." ) i zarzuty te okazały się nieuzasadnione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy przede wszystkim zauważyć, że procedura sądowoadministarcyjna nie zawiera przepisu oznaczonego jako “art. 145 § 1 lit. c". Artykuł 145 § 1 p.p.s.a. dzieli się bowiem na trzy punkty, z których punkt 1 dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, oznaczone literami a-c. W związku z tym zarzut dotyczący naruszenia cyt.: “art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a. był całkowicie niezrozumiały. Zgodnie zaś z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wydanie zatem wyroku oddalającego skargę dowodzi, że w niniejszym postępowaniu Sąd Wojewódzki dokonał kontroli zaskarżonego przez M. M. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], utrzymującego w mocy wcześniejsze postanowienie tego samego organu z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. Okoliczność zaś, że w wyroku tym Sąd wszechstronnie i dokładnie wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia nie może być traktowana jako naruszenie w/w przepisu. Zgodzić się też trzeba z organem, że w niniejszej sprawie stan faktyczny i prawny był oczywisty a zatem nie wymagał wszczęcia postępowania nadzorczego celem zbadania, czy wnioskodawczyni posiadała w nim status strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tylko bowiem w tym wypadku mogłaby ona – co do zasady – wystąpić z powyższym wnioskiem. Z tych powodów nie można było więc twierdzić, że w toku postępowania administarcyjnego zostały naruszone art. 61a § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. Powyższe prowadzi do oceny zarzutów materialnoprawnych. W przedmiotowej sprawie kluczowym zagadnieniem była kwestia interesu prawnego skarżącej w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2008 r., wydanej na podstawie art. 96 ust. 1 oraz art. 97 ust. 1, 1a i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz.1774 ze zm. – dalej: "u.g.n.") o zatwierdzeniu projektu podziału gruntów położonych w obrębie S., ark. mapy [...], dla których prowadzone były przez Sąd Rejonowy w S. księgi wieczyste: KW [...] (dz. nr [...] będąca własnością Gminy S.), KW [...] (dz. 45, stanowiąca własność: E. S., L. S. oraz E. i G. J.) i KW [...] (dz. nr [...], będąca własnością K. Ś. oraz W. i J. Ś.). Właściciele powyższych nieruchomości byli stronami postępowania podziałowego i do nich też była skierowana decyzja Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2008 r. Skarżąca M. M. nie była i nie jest obecnie właścicielką żadnej z w/w nieruchomości. Z nieruchomościami tymi nie graniczy również nieruchomość, stanowiąca jej własność, w postaci działki nr [...]. Na skutek zatwierdzenia podziału wyżej opisanych nieruchomości również granice działki nr [...] nie zostały w żaden sposób naruszone. Z tych powodów nie można było twierdzić, że skarżąca ma interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji podziałowej z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu należy, że wprawdzie powyższe pojęcie nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, ale instytucja interesu prawnego doczekała się bogatego orzecznictwa, zgodnie z którym, interes prawny strony musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Musi więc istnieć norma prawa, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu, możliwość wydania decyzji. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, by ten interes był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się natomiast interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Odnosząc powyższe do rozpatrywanego stanu faktycznego, wskazać należy, iż skoro skarżąca nie legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do gruntu objętego decyzją zatwierdzającą podział ani też jej nieruchomość nie graniczy nawet z tym gruntem to nie może skutecznie wnosić o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. W zaistniałej bowiem sytuacji nie przysługują jej żadne prawa właścicielskie, a więc wynikające z art. 140 k.c. do gruntu objętego w/w decyzją. Okoliczność natomiast, że pomiędzy nieruchomością skarżącej (działka nr [...]) a objętą podziałem nieruchomością, stanowiącą działkę nr [...] znajdowała się droga publiczna, która w planie miejscowym została oznaczona jako droga [...] KDL i która w liniach rozgraniczających winna mieć szerokość 12 m, a wskutek wspomnianej wyżej decyzji podziałowej droga ta uzyskała szerokość tylko ok. 10 m, co – zdaniem skarżącej - utrudniało normalny dostęp pojazdów i maszyn rolniczych do jej gospodarstwa agroturystycznego, a jednocześnie powodowało, że pojazdy transportujące materiały budowlane na działkę nr [...] naruszały jej własność, ewidentnie dowodziło posiadania przez M. M. w tym przypadku jedynie interesu faktycznego. Podkreślić należy przy tym, że wspomniana wyżej droga publiczna była drogą gminną, a zatem stanowiła własność Gminy a nie skarżącej. W związku z tym, w omawianym przypadku źródłem interesu prawnego skarżącej nie mógł być art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, zawierający zasadę ochrony prawa własności i innych praw majątkowch, gdyż po pierwsze, jako przepis o charakterze ogólnym, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP nie może być traktowany jako źródło interesu prawnego strony w danej sprawie, a po drugie, skoro skarżącej żadne prawo rzeczowe do spornej drogi nie przysługiwało, to także i z tego powodu powyższy przepis nie miał w ogóle w tym przypadku zastosowania. Skarżąca nie mogła również wywodzić swojego interesu prawnego z treści przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym, czy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla P. w S., gdyż przepisy te generalnie regulują jedynie proces zagospodarowywania przestrzennego danego terenu a nie zawierają norm prawnych, z których wynikałyby określone prawa rzeczowe do w/w terenu. Nawiasem mówiąc, w skardze kasacyjnej nie wskazano przy tym ani daty, ani miejsca publikacji ustawy o zagospodarowaniu pzrestrzennym, jak również nie skonkretyzowano przepisu, objętego zaskarżeniem. Artykuł 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu pzrestrzennym (obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) dzieli się bowiem na dalsze jednostki redakcyjne i obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było dokładne określenie stawianego zarzutu. Powyższe prowadziło zatem do wniosku, że skarga kasacyjna nie zawierała podstaw do jej uwzglednienia, gdyż – jak słusznie zauważył to Sąd Wojewodzki – kwestie związane z korzystaniem z drogi gminnej przez skarżącą lub innych uczsestników ruchu na tej drodze nie mogły stanowić o istnieniu interesu prawnego skarżącej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, dotyczacej nieruchomosci nie będącej własnoscią skarżącej ani też z jej nieruchomością nią niegraniczących. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku Kolegium o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż żadne tego rodzaju koszty nie zostały przez organ poniesione.