I OZ 495/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 650/16 o odrzuceniu skargi P.S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o uchylenie orzeczenia nr [...] postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. P.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o uchylenie orzeczenia nr [...]. Zarządzeniem z dnia 5 lipca 2016 r. Sąd wezwał skarżącego do uzupełnienia – w terminie 7 dni – braków formalnych skargi, pod rygorem jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), poprzez podpisanie skargi lub nadesłanie podpisanego egzemplarza skargi oraz nadesłanie pisma z dnia 28 listopada 2015 r., którym skarżący wezwał organ do usunięcia naruszeń prawa, wraz z dowodem złożenia przedmiotowego pisma w organie. Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącemu w dniu 29 lipca 2016 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru – k. 12 akt sądowych). Skarżący w piśmie z dnia 5 sierpnia 2016 r. (data stempla pocztowego) wskazał, że wezwanie jest dla niego niejasne, wzbudza wątpliwości i nie wynika z niego o jaką dokładnie sprawę chodzi, z jakiego dnia jest skarga, a ponadto wezwanie nie zawiera podstawy prawnej dotyczącej ewentualnego odrzucenia skargi. Do pisma załączył podpisany egzemplarz skargi oraz wezwanie do "zaprzestania i usunięcia naruszeń prawa" w odniesieniu do wniosków z dnia 28 października 2015 r. "o sprostowanie błędów pisarskich, stwierdzenie nieważności, wygaszenie, wyjaśnienie wątpliwości co do treści wznowienia postępowań w różnych orzeczeniach wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 650/16 odrzucił skargę P.S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o uchylenie orzeczenia nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. W niniejszej sprawie wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi, poprzez podpisanie skargi lub nadesłanie podpisanego egzemplarza skargi oraz nadesłanie pisma z dnia 28 listopada 2015 r., którym skarżący wezwał organ do usunięcia naruszeń prawa, wraz z dowodem złożenia przedmiotowego pisma w organie, nie zostało przez skarżącego wykonane. Skarżący nie nadesłał wezwania do usunięcia naruszenia prawa, dotyczącego rozpoznania wniosku o uchylenie orzeczenia Kolegium nr [...], lecz wezwanie dotyczące naruszeń prawa w sprawach z wniosków z dnia 28 października 2015 r. "o sprostowanie błędów pisarskich, stwierdzenie nieważności, wygaszenie, wyjaśnienie wątpliwości co do treści, wznowienia postępowań w różnych orzeczeniach wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie". Ponadto nie nadesłał dowodu złożenia wskazanego pisma z dnia 28 października 2015 r. w organie. Przy czym w piśmie z dnia 5 sierpnia 2016 r. stwierdził, że nie wie, o jaką dokładnie sprawę chodzi i z jakiego dnia jest skarga. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w wezwaniu określił zarówno datę, jak i przedmiot skargi na bezczynność, której braki podlegały uzupełnieniu. W tych okolicznościach uznał, że skarżący w wyznaczonym terminie, tj. do dnia 5 sierpnia 2016 r., nie wykonał zarządzenia Sądu, bowiem nie nadesłał wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które powinno poprzedzać przedmiotową skargę oraz dowodu jego złożenia w organie. Za wykonanie zarządzenia nie można uznać przesłania przez stronę wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego w całkowicie innym przedmiocie. Skoro skarżący nie wykonał w/w wezwania w zakreślonym terminie i nie uzupełnił braku formalnego skargi, to podlega ona odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia P.S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraził niezadowolenie z zajętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Istota rozstrzygnięcia na tym etapie sprawy sprowadza się do przesądzenia, czy brakiem formalnym skargi na bezczynność organu jest wykazanie wyczerpania przez stronę skarżącą środków zaskarżenia służących jej na drodze postępowania administracyjnego, co uprawnia ją do wniesienia – na podstawie art. 52 § 1 P.p.s.a – skargi do sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w w/w przepisie, jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zawarte w art. 52 § 2 P.p.s.a. wyliczenie środków zaskarżenia ma charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że w przypadku skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., środkiem takim będzie zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."). Zgodnie z jego treścią, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał skarżącego, pod rygorem odrzucenia skargi, do uzupełnienia braków formalnych skargi, poprzez podpisanie skargi lub nadesłanie podpisanego egzemplarza skargi oraz nadesłanie pisma z dnia 28 listopada 2015 r., którym skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, wraz z dowodem złożenia przedmiotowego pisma w organie. Skarżący nadesłał podpisany egzemplarz skargi w zakreślonym terminie, natomiast przesłane przez niego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczyło innej sprawy i nie zawierało dowodu jego złożenia w organie. Sąd pierwszej instancji uznał nienadesłanie właściwego wezwania do usunięcia naruszenia prawa za brak formalny skargi i w konsekwencji skargę odrzucił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji jest nieprawidłowe. Skoro Sąd potraktował brak nadesłania przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w niniejszej sprawie jako brak formalny skargi, uznać należy, iż zastosował w tym przypadku przepis art. 57 § 1 pkt 4 P.p.s.a., chociaż nie zostało to w zaskarżonym postanowieniu wyraźnie wskazane. Nie ma bowiem innej podstawy prawnej, w oparciu o którą Sąd mógłby żądać od skarżącego udowodnienia, że wyczerpał on wszystkie środki zaskarżenia, jakie służyły mu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie i dodatkowo potraktować to jako brak formalny skargi. Zgodnie z art. 57 § 1 pkt 4 P.p.s.a., dodanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, dowód że skarżący wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Należy zgodzić się z wykładnią w/w przepisu prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 (publ. LEX Nr 236545), iż art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a. odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie na bezczynność organu w tym zakresie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest natomiast bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o uchylenie orzeczenia nr [...], a zatem zastosowania nie będzie miał tutaj przepis § 3 i § 4 art. 52 P.p.s.a., ale jego § 1 i § 2. W przepisach art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. ustawodawca nie wprowadził zaś wymogu załączania do skargi dowodu, że skarżący wyczerpał środki zaskarżenia, które służyły mu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a zatem Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do żądania od skarżącego – pod rygorem odrzucenia skargi – udowodnienia tego faktu. Błędnie zastosowany został więc w tej sytuacji art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., który stanowił podstawę zaskarżonego postanowienia, bowiem nienadesłanie przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie mogło być w niniejszej sprawie potraktowane jako brak formalny skargi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zażalenie za uzasadnione i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.