II GSK 60/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Ż., E. G.-Ż. – [...] s.c. Z. Ż., E. G.- Ż. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Rz 817/16 w sprawie ze skargi Z. Ż., E. G.-Ż. – [...] s.c. Z. Ż., E. G.-Ż. w P. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. Ż., E. G.-Ż. solidarnie na rzecz Zarządu Województwa [...] 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 817/16 oddalił skargę [...]na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 27 września 2016 r. nr 218/4378/16 w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. [...] - dalej: skarżąca lub spółka - złożyła wniosek o dofinansowanie pod nazwą "[...], złożony w ramach Osi priorytetowej I Konkurencyjna i Innowacyjna gospodarka, Działania 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie 1.4.1 Dotacje Bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MŚP Regionalnego Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020. Urząd Marszałkowski Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie Departament Wspierania Przedsiębiorczości poinformował skarżącą, że wniosek o dofinansowanie został oceniony negatywnie pod względem formalnym. Inwestycja dotyczy między innymi budowy budynku hali produkcyjnej. W przypadku inwestycji polegającej na budowie minimalny zakres dokumentów budowlanych wymaganych na etapie oceny formalnej określają zapisy załącznika nr 4 do Regulaminu konkursu. Zgodnie z treścią Instrukcji wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie dokumenty będące załącznikami stanowią integralną część wniosku o dofinansowanie. Zakres rzeczowy projektu obejmuje etap budowy, a tym samym skarżący zobligowani byli do przedstawienia w załącznikach nr 4 dokumenty dotyczące zagospodarowania przestrzennego - kopię decyzji o warunkach zabudowy lub wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zostali poinformowani o konieczności złożenia powyższego załącznika. W odpowiedzi spółka złożyła zaświadczenie z Urzędów Miasta Przeworska informujące o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji działki nr [...], na której planowano realizacji inwestycji budowlanej. Skarżący zobowiązany był do przedstawienia prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast spółka przestawiła wyłącznie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej lokalizacji. Zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 13 Regulaminu konkursu projekt uzyskuje ocenę negatywną, jeżeli złożone uzupełnienia/wyjaśnienia/korekty nie doprowadzą do usunięcia braków lub błędów uniemożliwiających spełnienie wszystkich kryteriów oceny formalnej. Po rozpatrzeniu protestu spółki Zarząd Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie uchwałą z dnia 27 września 2016 r. nr [...] orzekł o jego nieuwzględnieniu. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że regulamin konkursu nie przewiduje możliwości wielokrotnego składania uzupełnień. Spółka ma prawo do dokonania jednokrotnej poprawy lub uzupełnień. W związku powyższym dostarczenie decyzji po terminie do uzupełnienia nie byłoby brane pod uwagę, gdyż naruszałoby to zasady równego traktowania i podejście do wszystkich wnioskodawców. Uzasadniając oddalenie skargi na powyższą uchwałę WSA w Rzeszowie podkreślił, że spółka została prawidłowo wezwana do uzupełnienia braków, których nie uzupełniła. Oceny tej nie może zmienić fakt, że skarżąca na późniejszym etapie oceny formalnej wniosku dysponowała ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Regulamin konkursu nie przewidywał możliwości ponownego czy też kolejnego uzupełnienia braków formalnych w dokumentacji złożonej aplikacji, na co wskazuje treść § 5 ust. 3 pkt 6 Regulaminu konkursu. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej zgodnie z wymogami konkursu, ciąży na wnioskodawcy. Sąd I instancji przytoczył treść przepisów art. 61 ust 1 oraz art. 37 ust 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2014, poz. 1146, z póz. zm.; dalej: ustawa o zasadach) i wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w trakcie oceny formalnej wniosku o dofinansowanie stwierdzono jego braki. W związku z tym wezwano spółkę do poprawy i uzupełnienia złożonego wniosku. Jednym z braków był brak załącznika nr 4 do wniosku o dofinansowanie tj. dokumentów dotyczących zagospodarowania przestrzennego. Uzupełniając wniosek należało przedstawić odpowiednio: wypis i wyrys obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo zaświadczenie o przeznaczeniu nieruchomości w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, kopię ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na wezwanie strona Skarżąca przedłożyła projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z pismami informującymi zainteresowane strony o przekazaniu w/w projektu do uzgodnień do właściwych organów. W ocenie WSA Skarżąca składając wniosek o dofinansowanie winna stosować instrukcje wypełniania załączników o wniosków. W związku z tym miała obowiązek załączyć do wniosku taką dokumentację jaka wskazana była w regulaminie i jego załącznikach. Powyższego zabrakło. Wezwana o uzupełnienie braku formalnego spółka nie dołączyła załącznika nr 4 tj. kopii ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też wniosek nie spełnia kryterium formalnego administracyjnego standardowego – kompletności i prawidłowości załączników. Zgodnie z Regulaminem konkursu Skarżący winien przedstawić kopię ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy a przedstawiony przez niego projekt tej decyzji wymogów tych nie spełniał. Instrukcja wskazywała i wprowadzała dodatkowy wymóg by kopia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy opatrzona była adnotacją organu, który ją wydał, że jest ona ostateczna. Zgodnie z Instrukcją przez ostateczność decyzji należy rozumieć to, że od decyzji tej nie przysługuje prawo do skutecznego wniesienia odwołania lub upłynął termin na wniesienie skargi do Sądu. Zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 6 Regulaminu konkursu w przypadku stwierdzenia braków, omyłek lub niejasności w dokumentacji aplikacyjnej uniemożliwiających ocenę kryteriów formalnych, wnioskodawca ma prawo do dokonania jednokrotnej poprawki lub uzupełnienia w zakresie wskazanym przez KOP. Jeżeli w wyznaczonym terminie skorygowany/uzupełniony wniosek lub wymagany wyjaśnienie/uzupełnienia nie zostaną dostarczone, lub dostarczone będą po wyznaczonym terminie, oraz w przypadku gdy złożone wyjaśnienia/uzupełnienia korekty nie doprowadzą do usunięcia baków lub błędów uniemożliwiających spełnienie wszystkich kryteriów oceny formalnej i/lub wnioskodawca dokona zmian, które są dopuszczalne zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 8 i pkt 9, wniosek uzyskuje ocenę negatywną. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [...], wnieśli o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu spółki została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Podkarpackiego. Ewentualnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Skarżący również wnieśli – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach oraz art. 125 ust 3 lit a tiret (ii) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r. dalej: rozporządzenie nr 1303/2013) wyrażające się brakiem zapewnienia wnioskodawcom przejrzystych i rzetelnych reguł obowiązujących przy wyborze projektów do dofinansowania oraz nieprzestrzeganie zasady równego traktowania na każdym etapie oceny projektów. Ponadto naruszenie w/w przepisów poprzez ich błędną wykładnię przejawia się uznaniem, iż sukcesywne wzywania do uzupełnienia braków formalnych wniosków nie narusza zasady równego traktowania, podczas gdy u skarżących spowodowało to faktyczne wyłączenie możliwości ubiegania się o środki publiczne. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 61 ust. 8 pkt 1oraz art. 61 ust 8 pkt 2 ustawy o zasadach, poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy uchwała nr 218/4378/16 Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z dnia 27 września 2016 r. w sprawie rozpatrzenia protestu, została podjęta z naruszeniem przepisów tj. art. 125 ust, 3 lit a tiret (ii) rozporządzenia nr 1303/2013 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach. Naruszenie polegało na braku zapewnienia niedyskryminacyjnych procedur wyboru projektów oraz nieprzestrzeganiu zasad równego traktowania beneficjentów na każdym etapie oceny projektów, w tym na etapie wezwań do uzupełniania braków wniosków, które powinny być dokonywane po zakończeniu oceny formalnej wszystkich wniosków złożonych w ramach danego konkursu. Tym samym skarga skierowana do WSA w Rzeszowie powinna zostać uwzględniona ze względu na fakt, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że w sytuacji gdy jednym z załączników do wniosku o dofinansowanie, jest ostateczne decyzja o warunkach zabudowy, organy ustalające regulamin konkursu, powinny dopasować procedurę wyboru projektów do czasu jaki jest potrzebny do uzyskania takich decyzji. Przy czym w ocenie Skarżących, nie można wymagać od Wnioskodawców, ażeby dysponowali takimi decyzjami jeszcze przed ogłoszeniem o konkursie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej żaden zapis regulaminu konkursu nie zawierał informacji, iż wezwania do uzupełnienia braków wniosków wysyłane będą sukcesywnie. Tym samym ocena formalna ostatniego wniosku złożonego w ramach tegoż konkursu, powinna rozpocząć procedurę uzupełniania braków wniosków. Taki sposób postępowania byłby w ocenie Skarżących zgody z zasadami wynikającymi z powołanych powyżej przepisów. Na rozprawie organ złożył do akt pismo procesowe ustosunkowujące się do skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarżący w oparciu o podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wywodzili, że na etapie oceny formalnej wniosku o dofinansowanie organ naruszył zasadę równego traktowania beneficjentów, ze względu na różny termin wysyłania wezwań do uzupełnień wniosków. W ocenie Skarżących wezwania te powinny być dokonywane po zakończeniu oceny formalnej wszystkich wniosków złożonych w ramach danego konkursu. Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnienie przez projekt określonych Regulaminem Konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów. Zadaniem Komisji Oceny Projektów jest wobec tego ocena spełnienia przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę. Zgodnie z § 1 ust. 7 Regulaminu Konkursu przystąpienie do konkursu jest równoznaczne z akceptacją przez wnioskodawcę postanowień niniejszego Regulaminu oraz jego załączników. Ogłoszenie o naborze wniosków o dofinansowanie w ramach Osi priorytetowej I Konkurencyjna i Innowacyjna gospodarka, Działania 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie 1.4.1 Dotacje Bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MŚP Regionalnego Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 zostało umieszczone na stronie IZ RPO w dniu 17 grudnia 2015 r. Od tej daty wszyscy zainteresowaniu udziałem w tym konkursie mieli równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Nabór wniosków rozpoczął się od 19 stycznia 2016 r., a zakończył się 31 marca 2016 r. Wnioskodawca tym okresie mógł zapoznać się z Regulaminem Konkursu, w którym zawarte były informacje o wymaganych dokumentach, trybie ich uzupełnienia oraz sankcji za brak lub wadliwe uzupełnienie wniosku. W § 3 Regulaminu zawarto regulacje określające w jaki sposób należy sporządzić wniosek o dofinansowanie. Jednocześnie wskazano w § 3 ust. 5 Regulaminu, że wnioskodawca jest zobowiązany do sporządzenia załączników do wniosku o dofinansowanie i dołączenia ich do przedkładanej wersji papierowej wniosku o dofinansowanie projektu. Sposób wypełnienia załączników do wniosku o dofinansowanie określa instrukcja wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, stanowiąca załącznik nr 4 do niniejszego Regulaminu. Wobec tego, że zakres rzeczowy projektu złożonego przez Skarżących obejmował budowę hali produkcyjnej, wnioskodawca zobligowany był do przedstawienia załącznika nr 4, tj. dokumentów dotyczących zagospodarowania przestrzennego: a) wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo zaświadczenie o przeznaczeniu nieruchomości w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; b) kopię ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zatem Skarżący składając dokumenty aplikacyjne powinien stosownie do zapisów § 3 ust. 5 Regulaminu Konkursu wypełnić załączniki do wniosku zgodnie z Instrukcją wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Innymi słowy powinien załączyć do wniosku taką dokumentację jaka wskazana była w Regulaminie i jego załącznikach. Skarżący, co nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, wezwany do uzupełnienia wniosku nie dołączył załącznika nr 4 - kopii ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu należy podkreślić, że Skarżący już od 17 grudnia 2015 r. mogli powziąć informację o tym, że wymagana jest prawomocna decyzja o warunkach zabudowy opatrzona stosowaną adnotacją organu, który ją wydał. Również mogli, zapoznać się z Regulaminem Konkursu, który przewidywał w: - § 5 ust. 2, że ocena formalna trwa do 90 dni kalendarzowych (z możliwością przedłużenia o 60 dni); - § 5 ust. 3 pkt 6, że wnioskodawca ma prawo do dokonania jednokrotnej poprawy lub uzupełnień w zakresie wskazanym przez KOP, w terminie 7 dni kalendarzowych od daty otrzymania wezwania do dokonania uzupełnienia; - § 5 ust. 3 pkt 13, że jeżeli w wyznaczonym terminie wymagane uzupełnienia nie zostaną dostarczone, wniosek uzyskuje ocenę negatywną. Skoro Skarżący mieli dostęp do informacji jakie dokumenty są wymagane, jak przebiega tryb ich uzupełnienia oraz znali sankcję za brak lub wadliwe uzupełnienie wniosku, to mogli ocenić skutki jakie niesie złożenie niekompletnego wniosku o dofinansowanie. Uczestnictwo w konkursie o dofinansowanie jest dobrowolne. Jak zasadnie zauważył Sąd I instancji, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku z uwzględnieniem znanych mu kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów. Skarżący przystępując do konkursu powinien znać jego zasady, gdyż były one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przepisy postępowania nie zostały naruszone w niniejszej sprawie, gdyż IZ PRO WP przeprowadziła ocenę wniosku o dofinansowanie zgodnie z Regulaminem Konkursu, tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniła wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Tym samym w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach oraz art. 125 ust 3 lit a) tiret (ii) rozporządzenia nr 1303/2013 w sposób jaki przestawiono to na gruncie zarzutu naruszenia prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.