IV SA/Wa 1545/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję w pkt 5 i 6; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej W. L. kwotę 471 (czterysta siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. i orzekł o: 1. ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. G., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0094 ha i nr [...] o pow. 0,0347 ha w wysokości 94 270,00 zł (słownie: dziewięćdziesiąt cztery tysiące dwieście siedemdziesiąt złotych, 00/100) na rzecz W. L., 2. powiększeniu ustalonego w pkt. 1 odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 4 713,50 zł (słownie: cztery tysiące siedemset trzynaście złotych 50/100), 3. ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 98 983,50 zł (słownie: dziewięćdziesiąt osiem tysięcy dziewięćset osiemdziesiąt trzy złote 50/100) obejmującej wartość przejętej nieruchomości powiększonej o 5% jej wartości, 4. zaliczeniu na poczet ustalonego odszkodowania kwoty 95 445,00 zł (słownie: dziewięćdziesiąt pięć tysięcy czterysta czterdzieści pięć złotych 00/100) wypłaconego w dniu [...] maja 2012 r. na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. 5. ustaleniu, że zwaloryzowana kwota ww. odszkodowania wypłaconego na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. wynosi 111 213,80 zł (słownie: sto jedenaście tysięcy dwieście trzynaście złotych 80/100), 6. odmowie zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania ustalonego niniejszą decyzją. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieruchomość położona w obrębie [...], gm. G., oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0094 ha i nr [...] o pow. 0,0347 ha. decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] ([...]) na odcinku L. (węzeł "[...] ") – P. (początek obwodnicy) w ramach budowy drogi ekspresowej [...] ([...]) K. – L. - P. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., uchylił decyzję w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Tym samym przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca własność W. L., z dniem 8 czerwca 2011 r. przeszła na własność Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. W. L. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 95.445,00 zł na rzecz W. L. za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Na podstawie tej decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wypłacił w dniu [...] maja 2012 r. odszkodowanie. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła W. L., kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania, w szczególności braku doliczenia stosownego podatku VAT od składników budowlanych ujętych w przedmiotowym operacie. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wtórny w stosunku do odszkodowania obowiązek publicznoprawny zapłaty podatku od towarów i usług nie ma wpływu na ustalenie odszkodowania, jeśli jego wysokość odzwierciedla wartość rynkową utraconego prawa a także, że sporządzone w sprawie trzecie uzupełnienie operatu szacunkowego zmieniające wartość nieruchomości nie może być uznane za nowy operat szacunkowy i tym samym nie może być podstawą ustalenia odszkodowania. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r, orzekł w pkt. 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 98 983,50 zł na rzecz W. L. za nieruchomość, w pkt. 2 o pomniejszeniu ustalonego odszkodowania o kwotę ustaloną w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., zwaloryzowaną do kwoty 98 778,18 zł, w pkt. 3 o przyznaniu na rzecz W. L. różnicy między wysokością odszkodowania ustalonego w pkt. 1 a wysokością zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., tj. kwoty 205,32 zł. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła W. L. podnosząc, że organ wojewódzki nie wskazał podstawy prawnej dla waloryzacji odszkodowania ustalonego decyzją z [...] kwietnia 2012 r., które zobowiązana jest zwrócić. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 tekst jedn.) nieruchomości lub ich części, objęte liniami rozgraniczającymi, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a cytowanej ustawy. Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w obrębie [...], gm. G., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0094 ha i nr [...] o pow. 0,0347 ha, stanowi operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2013 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego H. K. Aktualność operatu szacunkowego została potwierdzona w dniu [...] kwietnia 2015 r. Biegła ustaliła, iż przedmiot wyceny położony jest bezpośrednio przy drodze krajowej, w otoczeniu zabudowy usługowo-mieszkaniowej, z dogodnym dojazdem ulicą asfaltową. Nieruchomość wyceniana na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej była niezabudowana, ale została wydzielona z nieruchomości zabudowanej budynkiem jednorodzinnym w ramach jednej ogrodzonej posesji. Biegła wskazała, jakie obiekty budowalne oraz drzewa znajdują się na tej nieruchomości. Biegła stwierdziła, iż nieruchomość położona jest na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy G., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., uchwałą nr [...] z dnia [...].05.2000 r. - reasumpcja oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., poz. [...]). Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość była przeznaczona pod tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem składów, magazynów i obiektów produkcyjnych (symbol U/P). W celu wyboru odpowiednich nieruchomości porównawczych biegła dokonała analizy rynku obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę usługową, pod drogi publiczne oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Analizą objęto rynek lokalny obejmujący powiat [...] i sąsiedni [...] - głównie miejscowości K. i K. z gminy G., obręby przylegające do drogi krajowej z gminy miasta S. i miejscowości położone wzdłuż drogi krajowej z gminy P., przez które realizowane są inwestycje drogowe położone przy głównych lub w pobliżu dróg publicznych w tym krajowych i wojewódzkich - w zakresie wszystkich rodzajów nieruchomości. Dodatkowo w zakresie nieruchomości drogowych analizą objęto rynek obejmujący gminę G. i graniczące gminy z gminą G., w tym miasto L. i S. oraz położone wokół L. - gminy: N., W., K. Badaniem objęto okres od połowy 2011 r. do dnia wyceny. W wyniku przeprowadzonej analizy biegła stwierdziła, że na rynku lokalnym nie odnotowano w badanym okresie transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod lokalne drogi publiczne, natomiast ceny uzyskiwane za nieruchomości nabywane pod drogi krajowe w latach 2010-2010 w gminach sąsiadujących z gminą G. osiągały ceny w wysokości do 110 zł/m2 , a zatem uzyskiwały wartości niższe w porównaniu do cen uzyskiwanych za działki przeznaczone pod usługi, które wynoszą do 146,52 zł/m2. W związku z faktem, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie zwiększa jej wartości, biegła wyceny dokonała przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu zgodnym z przeznaczeniem dotychczasowym - tj. pod zabudowę usługową. Analiza rynku wykazała nadto, że brak jest transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej pod względem rodzaju zabudowy i stanu zagospodarowania. W związku z powyższym określono wartość odtworzeniową nieruchomości - oddzielnie wyceniając grunt i oddzielnie znajdujące się na nieruchomości naniesienia i nasadzenia. Wartość gruntu wyceniono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami ostatecznie do porównań przyjmując cztery transakcje obrotu gruntami niezabudowanymi przeznaczonymi pod usługi, które były przedmiotem obrotu w ciągu 2 lat poprzedzających wycenę. Cena minimalna transakcji porównawczych wyniosła 93,27 zł/m2, natomiast cena maksymalna wyniosła 155,04 zł/m2. Na podstawie analizy lokalnego rynku wyróżniono cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej nieruchomości: położenie - 50%, otoczenie, przeznaczenie gruntów sąsiednich - 30%, dojazd - 10% oraz uzbrojenie terenu - 10%. Dokonano również charakterystyki przyjętych cech rynkowych. Biegła przypisała wycenianej nieruchomości następujące wartości cech rynkowych: położenie - atrakcyjne, otoczenie, przeznaczenie gruntów sąsiednich - bardzo dobre, dojazd - dość dobry, uzbrojenie terenu - niepełne. Następnie zestawiono cechy nieruchomości wycenianej w odniesieniu do cech rynkowych czterech nieruchomości porównawczych. Określono wartości współczynników korygujących dla nieruchomości porównawczych, a następnie obliczono wartość 1 m2 gruntu na kwotę 140,84 zł. Wartość gruntu oszacowano zatem na kwotę 62 110,00 zł. Wartość naniesień budowlanych biegła wyceniła w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia według cen jednostkowych elementów robót określonych w katalogach: "[...]", "Biuletyn [...]": cz. II - [...] (zeszyt 40/2013) - IV kwartał 2013 r, "[...]" - zeszyt 105/2013, [...] - zeszyt 46/2013. [...]. Przy wykorzystaniu powyższych materiałów i założeń biegła wyceniła wartość naniesień po zaokrągleniu na kwotę 19 020.00 zł. Wartość nasadzeń roślinnych została wyceniona na kwotę 13 140,00 zł. Ostatecznie wartość nieruchomości z naniesieniami i nasadzeniami ustalono w wysokości 94 270,00 zł. Oceniając wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego organ stwierdził, że spełnia on wymogi formalne, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny. Organ podał, że w myśl art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ww. ustawy wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Analizując zebrany materiał dowodowy organ uznał, że w warunkach rozpatrywanej sprawy niewątpliwie do porównań wybrane zostały transakcje odpowiadające przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wobec faktu, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę usługową, a przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia nie zwiększa jej wartości, biegła prawidłowo do porównań przyjęła nieruchomości o przeznaczeniu zgodnym z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości - tj. pod zabudowę usługową. W związku z faktem, że doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności nastąpiło w dniu [...] grudnia 2010 r. a wydanie nieruchomości nastąpiło w dniu [...] stycznia 2011 r. należne odszkodowanie zostało prawidłowo powiększone o 5 % i zostało ostatecznie ustalone na kwotę 98 983,50 zł. W ocenie organu odwoławczego nie ma podstaw by uznać, że odszkodowanie zostało ustalone w nieprawidłowej wysokości. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania dotyczących bezpodstawności pomniejszenia należnego odszkodowania o kwotę zwaloryzowanego odszkodowania już wypłaconego organ stwierdził, że w myśl art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Natomiast zgodnie z art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. W przypadku gdy decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została uchylona lub unieważniona, ale jednocześnie nie odpadła przyczyna zapłaty odszkodowania (nastąpiło przejęcie własności nieruchomości z mocy prawa przez Skarb Państwa), istnieje konieczność ponownego ustalenia odszkodowania z uwzględnieniem jednak kwoty wypłaconego już w przeszłości odszkodowania po jego zwaloryzowaniu na dzień orzekania o ponownym jego ustaleniu. Stwierdzenie nieważności decyzji o odszkodowaniu lub jej uchylenie powoduje bowiem stan, w którym sprawa odszkodowania nie jest rozstrzygnięta, dlatego powinna ulec rozstrzygnięciu w ponownej decyzji administracyjnej ustalającej wysokość odszkodowania. W takiej sytuacji w ocenie organu należy mieć na względzie, że z istoty odszkodowania, które ustalane jest w wysokości odpowiadającej rozmiarowi szkody poniesionej przez dany podmiot, wynika, że przy ustalaniu ostatecznej wysokości odszkodowania konieczne jest odliczenie kwot, które wcześniej zostały już stronie wypłacone na mocy ostatecznej decyzji, jako następstwo przejęcia, pozbawiania lub ograniczenia praw. Wielkość tej szkody uległa odpowiedniej redukcji wraz z wypłaceniem określonej kwoty na mocy ostatecznej decyzji i wobec tego ustalane ponownie odszkodowanie może dotyczyć tylko tej części szkody, która nie została jeszcze wyrównana. W sytuacji gdy wypłacone wcześniej odszkodowanie stanowi równowartość szkody lub ją przewyższa, to szkoda już nie istnieje (została wyrównana) i wobec tego nie ma podstaw do ponownego ustalenia odszkodowania, które miałoby być wypłacone stronie. Organ zauważył, że w niniejszej sprawie odszkodowanie wypłacone na podstawie uchylonej decyzji nie powinno zostać zwrócone, ale powinno być wzięte pod uwagę przy ustalaniu odszkodowania po raz kolejny. Wobec uchylenia decyzji na podstawie której dokonano wypłaty odszkodowania należało ustalić odszkodowanie na nowo, po czym ustalone odszkodowanie pomniejszyć o kwotę wypłaconego odszkodowania. Jednakże odszkodowanie ustalone na podstawie decyzji następnie uchylonej, które zostało wypłacone stronom, powinno odpowiadać wartości z chwili ponownego ustalania odszkodowania, tak aby zniwelować różnice w wartości wypłaconego odszkodowania pomiędzy chwilą wypłaty a chwilą ustalenia odszkodowania. A zatem kwota wypłaconego odszkodowania powinna być zwaloryzowana na dzień orzekania o ustaleniu odszkodowania. Zgodnie z art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Natomiast w myśl art. 227 przywołanej ustawy do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W oparciu o dane ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego obliczono, że odszkodowanie wypłacone w maju 2012 r. na rzecz W. L. w kwocie 95 445,00 zł zwaloryzowane na chwilę orzekania wynosi 111 213,80 zł. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła W. L. zarzucając naruszenie: - art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niezbadanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez niedokonanie oceny pod względem formalnym i materialnym sporządzonym na zlecenie Wojewody [...] operatu szacunkowego; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 138 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie z jakich przyczyn prawnych uchylono decyzję Wojewody [...], art. 8 k.pa. poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] jedynie po to aby dokonać kolejnej waloryzacji (pomniejszenia) kwoty odszkodowania już wypłaconej co zmniejsza zaufanie skarżącej do organów państwa. - art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłową ocenę wartości wywłaszczonej nieruchomości Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. w całości i zasądzenia od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazywano na niezasadność działania Ministra skoro w swojej decyzji orzekł o przyznaniu takiej samej kwoty odszkodowania. Podniesiono, że w sporządzonym operacie biegła nie uwzględniła znaczenia wywłaszczonej nieruchomości dla nieruchomości sąsiednich stanowiących własność skarżącej. Nieruchomość skarżącej, której dotyczy wywłaszczenie ma bowiem istotne znaczenie dla skarżącej z uwagi na prowadzenie przez W. L. na sąsiedniej nieruchomości działalności gospodarczej. Teren ten powinien więc być uwzględniony w operacie jako bardzo atrakcyjny, a nie atrakcyjny. W ocenie skarżącej cechy szacowanej nieruchomości świadczące o jej atrakcyjności dla właściciela muszą być brane pod uwagę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest częściowo zasadna, ale z innych przyczyn niż w niej podniesione. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.- dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest wysokość odszkodowania jaka została ustalona na rzecz skarżącej. Istota sprawy sprowadza się więc do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość rynkową objętych wywłaszczeniem nieruchomości - jako dowodu w prowadzonym postępowaniu. Stosownie do treści art. 12 ust 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) do ustalenie wysokości i ustalenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 tej ustawy. Z ostatnio powołanego przepisu wynika, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. W myśl art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm.; dalej "u.g.n.") podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu, której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Pojęcie "stan nieruchomości" zostało sprecyzowane przez ustawodawcę w art. 4 pkt 17 ustawy wskazującym, że należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Wartość rynkowa nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n., który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy. W myśl art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. W przypadku ustalenia, ze przeznaczenie zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości, to wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Analiza taka przeprowadzana jest przez biegłego w operacie szacunkowym określającym wartość nieruchomości. Operat szacunkowy, jako stanowiący efekt pracy powołanego w postępowaniu biegłego, powinien być sporządzony w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a w szczególności § 36. Zgodnie z treścią ust. 1 tego paragrafu wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie zakwestionował wartość dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego H. K., który stanowił podstawę do wydania decyzji. Operat szacunkowy, jak każdy inny dowód podlega ocenie organu, zgodnie z art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, publ. LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, odpowiednim doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy powinien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, iż opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ oceniając wiarygodność otrzymanej opinii. Na nim spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Organ odwoławczy jest obowiązany do dokonania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Nie oznacza to jednak aby organ administracji posiadał kompetencje do merytorycznego podważania operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Z obowiązujących przepisów w zakresie dokonywania wyceny nieruchomości wynika, że w sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna zgodnie z treścią art. 157 u.g.n. przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie skorzystała z trybu zakreślonego w art. 157 u.g.n., ani też nie przedstawiła innego operatu stanowiącego kontrdowód do operatu sporządzonego na zlecenie organu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy dokonał właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego i przedstawił w sposób szczegółowy postawy tej oceny. Zgodnie z § 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w operacie szacunkowym należy przedstawić: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania. Podkreślić należy, że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem składów, magazynów i obiektów produkcyjnych. Zdaniem skarżącej rzeczoznawca nie uwzględniła znaczenia wywłaszczonej nieruchomości dla skarżącej z uwagi na prowadzenie przez W. L. działalności gospodarczej na sąsiedniej nieruchomości. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że wpływ na wysokość odszkodowania ma subiektywne odczucie skarżącej, co do utraconych przez nią korzyści, z uwagi na fakt, iż na sąsiedniej nieruchomości prowadzi działalność gospodarczą. Podkreślić należy, że w wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 oraz z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1991 r., sygn. akt K 1/91, OTK 1991/1/4). Ponadto Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 k.c. zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty - damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści - lucrum cessans), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10). Pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej (lucrum cessans) lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 990/11). W związku z powyższym zarzut skargi w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest zasadny także zarzut dotyczący uznania, przez rzeczoznawcę dostępu drogi publicznej jako "dość dobry" a nie dogodny. Kwestia ta należy do merytorycznej, a nie formalnej oceny operatu szacunkowego. Skarżąca zaś nie wykazała, chociażby poprzez przedłożenie innego operatu szacunkowego, że jej twierdzenia w tym zakresie są uzasadnione i jaki mają wpływ na ustalenia operatu szacunkowego. Zauważyć bowiem należy, że samo subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w ten sposób wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Także zarzut, iż sąsiednia nieruchomość został wyceniona inaczej, nie ma znaczenia dla oceny poprawności operatu szacunkowego. Samo sąsiedztwo nieruchomości nie przesądza bowiem o jej podobieństwie, a wręcz identyczności, a co za tym idzie tożsamości jej wartości. Odnosząc się do zarzutu błędu rachunkowego zwartego w operacie szacunkowym stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest zasadny, albowiem działanie arytmetyczne polegające na dodaniu i przemnożeniu liczb jest prawidłowe. Błędem rachunkowym obarczone jest natomiast wyliczenie zawarte w skardze. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należało jednak uchylić zaskarżoną decyzję w pkt. 5 i 6, to jest w zakresie waloryzacji kwoty wpłaconego na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. odszkodowania oraz w zakresie dotyczącym odmowy zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania ustalonego niniejszą decyzją. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze decyzje organów obu instancji różniły się między sobą, gdyż w oparciu o decyzje organu I instancji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zobowiązany był do wypłaty na rzecz skarżącej kwoty 205,32 zł. Z decyzji organu II instancji wynikało zaś że na rzecz W. L. zapłacono o 12.230,30 zł więcej, niż kwota należna. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy zastosował w sprawie art. 132 ust. 3a u.g.n. Z przepisu tego wynika obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, jednakże wtedy gdy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia skutkuje tym, iż odszkodowanie już nie przysługuje. Przepis ten nie ma zaś zastosowania, w sytuacji gdy stronie przysługuje roszczenie, co do różnicy pomiędzy kwotą ustalonego odszkodowania, a kwotą odszkodowania już wypłaconego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1092/11). W ocenie Sądu intencją ustawodawcy nie było zobowiązywanie osób, którym wypłacono odszkodowanie na podstawie decyzji nieostatecznej, do obowiązku jego zwrotu, a następnie wypłacanie odszkodowania na podstawie kolejnej decyzji określającej wysokość odszkodowania ( w wyższej kwocie). Sytuacja ta poprowadziłaby bowiem zdaniem Sądu do "swoistego karania" osób korzystających z przysługującego im prawa wniesienia środka zaskarżenia. Nie ulega wątpliwości w rozpoznawanej sprawie, iż kwota w wysokości 95.445 zł była kwotą należną skarżącej, przyznano jej kwotę wyższą (98.983,50 zł). W takiej sytuacji nie było więc podstaw do stosowania w sprawie art. 132 ust. 3 a u.g.n. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie związany przedstawionym powyżej zapatrywaniem prawnym. Z uwagi na powyższe zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w pkt. 5 i 6 na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. W pozostałym zakresie skarga była nieuzasadniona i podległa oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt I OPS 1/16 od skargi na decyzje o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości wydanej na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. pobiera się wpis stosunkowy, o którym mowa w art. 231 p.p.s.a.