VII SA/Wa 2710/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania G. K. (dalej jako "skarżąca") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...] WINB") z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] odmawiającej uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...] odmawiającą wydania decyzji nakazującej zamurowanie czterech otworów okiennych usytuowanych w ścianie segmentu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na dz. nr ew. [...] obr. [...] w J. przy ul. B.. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. G.K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Skarżąca wskazała, iż żąda wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, iż jest stroną postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. i bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym w/w rozstrzygnięciem. Skarżąca podniosła także, iż po wydaniu powyższego aktu administracyjnego wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi, który wydał decyzję. Poinformowała ponadto, że o treści decyzji dowiedziała się w dniu [...] stycznia 2015 r., a następnie weszła w posiadanie dokumentów świadczących o ujawnieniu nieznanych dotąd organowi okoliczności. Z uwagi na fakt, że decyzją ostateczną w niniejszej sprawie jest decyzja [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], pismo skarżącej zostało potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku [...] WINB postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2014 r., które to postanowienie zostało uchylone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na mocy postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W związku z powyższym [...] WINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] wznowił postępowanie w części dotyczącej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] wykazując, że G.K. nie zachowała terminu na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w części dotyczącej przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ wojewódzki wyjaśnił, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie [...] WINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, niemniej jednak nie zakwestionował stanowiska organu dotyczącego niezachowania terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. odnośnie przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec powyższego [...] WINB uznał za zasadne odnieść się wyłącznie do kwestii dotyczących przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowania administracyjne jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. [...] WINB wskazał, że do wniosku o wznowienie postępowania złożony został szereg dokumentów, które zdaniem skarżącej nie były znane organowi w dniu wydania badanego rozstrzygnięcia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że poza zawiadomieniem o zmianie właścicieli działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. B. w J., kopiami legitymacji J. K. i W. K., kopią zdjęcia lotniczego przedstawiającą stan z roku 1972, kopią mapy z dnia 8 czerwca 1992 r. oraz kopią mapy sytuacyjnej z 1973 r., pozostałe dokumenty były w posiadaniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu wydawania badanej decyzji nr [...]. W ocenie organu wojewódzkiego w/w dokumenty, które zostały załączone do sprawy, nie mają wpływu na badane rozstrzygnięcie. Organ I instancji zauważył, że kopie map wskazują na istnienie obiektu stanowiącego własność A. H., niemniej jednak nie uprawdopodabniają, że sporny budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej. Jako że niemożliwe było odnalezienie dokumentacji budowlanej wskazanego wyżej obiektu nie można w ocenie organu uznać, iż budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej usytuowany na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. B. w J. powstał w warunkach samowoli budowlanej oraz że został zrealizowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wykonania otworów okiennych. Powyższe wyklucza w ocenie organu wojewódzkiego możliwość prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie przedmiotowych otworów okiennych na podstawie przepisów art. 50 - 51 Prawa budowlanego (jako obiektu wybudowanego z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stanął na stanowisku, że w sytuacji, gdy nie odnaleziono dokumentacji obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania, a ówczesne prawo nie zobowiązywało inwestora do przechowywania takiej dokumentacji oraz w związku z nieprowadzeniem przy obiekcie objętym postępowaniem robót budowlanych (z treści wniosku J. i W. K. jak również z akt sprawy nie wynika, aby po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. B. w J. właścicielka – A. H. ingerowała w strukturę ściany zawierającej sporne otwory okienne) wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść inwestora. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła G. K. wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca wskazała, że żaden organ nie udowodnił, iż decyzja o pozwoleniu na budowę zezwoliła na usytuowanie okien metr w głąb działki skarżącej. Podniosła, że pomimo braku zaginionego pozwolenia na budowę udało się skarżącej odtworzyć okoliczności budowy domów. Wynika z nich, że niezgodności z prawem wystąpiły nie na etapie pozwolenia na budowę w roku 1969, lecz na etapie realizacji tego pozwolenia. W ocenie skarżącej o powyższym świadczy decyzja inwestora – konieczność sporządzenia aneksu. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że [...] WINB zasadnie wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2014 r. w części dotyczącej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające więc w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Ponadto okoliczności te muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej. Jeżeli zatem okoliczności faktyczne lub dowody powstały po wydaniu ostatecznej decyzji, to dają one podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, a nie będą podstawą wznowienia postępowania. Ponadto "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie mogły być znane organowi, który wydał decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, słusznie organ wojewódzki wskazał dołączone przez skarżącą dokumenty (poza zawiadomieniem o zmianie właścicieli działki nr ew. [...] przy ul. B. w J., kopiami legitymacji ubezpieczeniowej K., kopią zdjęcia lotniczego, kopią mapy z 1992 r. oraz mapy z 1973 r.) za dokumenty będące w posiadaniu organu wojewódzkiego w dniu wydawania decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokumenty, które zostały załączone przez G. K., nie mają wpływu na rozstrzygnięcie [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2014 r., bowiem nie stanowią dowodu na to, że sporny budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie organu odwoławczego, [...] WINB zasadnie odmówił na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylenia ostatecznej własnej decyzji z dnia 4 sierpnia 2014 r., Nr [...]. Skargę na powyższą decyzję złożyła G. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej i zarzucając organom administracji naruszenie art. 7 k.p.a. W skardze skarżąca podniosła, że decyzję z dnia [...] maja 2014 r. odebrała jej mama, która nie miała możliwości doręczenia skarżącej korespondencji, bowiem skarżąca mieszka poza granicami i kontaktuje się z matką jedynie telefonicznie. Wskazała, że decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. odebrała dopiero w dniu 26 stycznia 2015 r., kiedy to przyleciała do kraju. Zdaniem skarżącej uchybienie terminu nastąpiło nie z jej winy, bowiem nie brała żadnego udziału w postępowaniu o istnieniu którego nie wiedziała. Skarżąca podała ponadto, że nowymi dowodami stanowiącymi podstawę wznowienia postępowania jest przeprowadzona przez skarżącą analiza wszystkich odnalezionych dokumentów dokonana w piśmie z dnia 20 lutego 2015 r. Zdaniem skarżącej, pomimo braku pozwolenia na budowę, skarżąca udowodniła, że posadowienie okien w granicy stanowi samowolę budowlaną. Skarżąca wskazała, że z załączonego aneksu a także z informacji A. H. wynika, że wykonano i zatwierdzono jeden plan budowy osiedla złożonego z jednakowych domów piątrowych i jednakowych domów parterowych. Przyznała, że co prawda żaden z odnalezionych dokumentów sam w sobie nie jest dowodem wystarczającym do stwierdzenia, że doszło do samowoli budowlanej, jednak dokumenty rozpatrywane łącznie wskazują niezbicie, że domy usytuowano niezgodnie z zatwierdzonym projektem, nadzór budowlany nie zatwierdził aneksu z oknami w granicy, a wszystkie dokumenty dotyczące budowy osiedla ktoś zlikwidował. Skarżąca zarzuciła, że PINB w O. nie zapobiegł w trakcie budowy niezgodnemu z prawem usytuowaniu domów względem siebie z 4 oknami w granicy (2 w pomieszczeniach mieszkalnych, 2 w garażu, których nawet nie ma na planie domu. Nie ma też ściany ogniowej rozdzielającej bliźniaki). W wyniku tego powstały skutki, które nie powinny być tolerowane z punktu widzenia wymogu praworządności i bezpieczeństwa. Ponadto organ powiatowy rozpoczął poszukiwanie dokumentów pozwolenia na budowę osiedla dopiero po 11 latach od złożenia wniosku przez rodziców skarżącej, zaś Urząd Miejski w J. "zagubił" w/w dokumentację, która powinna zgodnie z prawem być przechowywana bezterminowo. Zdaniem skarżącej, odmawiając likwidacji tych okien, organy nadzoru budowlanego akceptują pogwałcone przed laty prawo, choć istnieje bezkolizyjna możliwość innego doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych w domu sąsiadki. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...], którą organ odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...] odmawiającą wydania decyzji nakazującej zamurowanie czterech otworów okiennych usytuowanych w ścianie segmentu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na dz. nr ew. [...] obr. [...] w J. przy ul. B. Na wstępie należy wyjaśnić, iż celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym. Należy wyjaśnić, że właściwy organ po wznowieniu postępowania bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Wskazuje na to zdanie pierwsze art. 149 § 2 k.p.a. ("postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia"). Dalszy tok postępowania i treść wydanego rozstrzygnięcia zależne są od wyniku postępowania co do przyczyn wznowienia. W przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła, organ powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Taka decyzja ma charakter decyzji procesowej, bowiem nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia, a zatem w podstawie prawnej decyzji, nie powinny znaleźć się przepisy prawa materialnego, jak również w uzasadnieniu decyzji nie powinny być rozpatrywane kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej, skoro decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości. Organy obu instancji prawidłowo uznały, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Powyższy przepis stanowi, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie trzy przesłanki: ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe, istniały one w dniu wydania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym oraz nie były znane organowi który wydał decyzję. Należy podzielić twierdzenia organów obu instancji, iż dołączone przez skarżącą dokumenty uzasadniające w jej odczuciu przesłankę o której mowa w art 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (poza zawiadomieniem o zmianie właścicieli działki nr ew. [...] przy ul. B. w J., kopiami legitymacji ubezpieczeniowej K., kopią zdjęcia lotniczego, kopią mapy z 1992 r. oraz mapy z 1973 r.) były w posiadaniu i były znane organowi odwoławczemu wydającemu decyzje w dniu [...] sierpnia 2014r. Kopia zdjęcia lotniczego przedstawiającego stan z roku 1972, kopia mapy z dnia 8 czerwca 1992 r. oraz kopia mapy sytuacyjnej z 1973 r. odzwierciedlają stan istniejący w dacie ich wykonania, istnienia budynku należącego do A. H. jednak nie potwierdzają, iż obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. Nie przesądzają także , iż przedmiotowe otwory okienne zostały wykonane nielegalnie , a ich wykonanie nie zostało ujęte w decyzji o pozwoleniu na budowę. Sama G. K. przyznała w skardze, że żaden z odnalezionych dokumentów sam w sobie nie jest dowodem wystarczającym do stwierdzenia, że doszło do samowoli budowlanej. Jak wynika z akt postępowania , niemożliwe było odnalezienie dokumentacji budowlanej wskazanego wyżej obiektu, co uniemożliwia uznanie , iż budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej usytuowany na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. B. w J. powstał w warunkach samowoli budowlanej oraz że został zrealizowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wykonania otworów okiennych. Żaden z przedłożonych przez skarżącą dokumentów we wniosku o wznowienie postepowania tego stanu prawnego nie zmienia. Ta konkluzja czyni niemożliwym uznanie, iż stanowią one nowe dowody , które istniały w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Nowe okoliczności traktowane są jako nieznane, gdy mimo zgłaszania przez stronę nie zostały objęte postępowaniem wyjaśniającym (por. M. Pułło, Nowe okoliczności..., s. 52 i n.; niepublikowany wyrok NSA z dnia 14 lutego 1990 r., IV SA 529/89, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 514: "Okoliczności faktyczne należy uznać za nieznane w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. również wtedy, gdy mimo sygnalizowania o nich przez stronę, nie zostały objęte postępowaniem wyjaśniającym". Z sytuacja taką jednak w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia. Należy podzielić stanowisko orzecznictwa, iż nie uzasadnia natomiast żądania wznowienia odmienna ocena dowodu, który był znany (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 1331/97, ONSA 2000, nr 2, poz. 74: )."Z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że samoistną podstawę wznowienia stanowi ujawnienie nowych okoliczności faktycznych; nie może to dotyczyć sytuacji, w której takie okoliczności faktyczne są wyprowadzane z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu decyzję pierwotną". Nie można przy tym zapominać, iż wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji, a więc wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. sygn. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie z przepisem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w przypadku stwierdzenia braku podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej. Należy bowiem mieć na uwadze, że postępowanie toczące się na skutek wniosku o wznowienie jest postępowaniem odrębnym i nie stanowi prostej kontynuacji postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Podkreślenia wymaga też to, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest wyłącznie istnienie przesłanek do wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Kiedy organ ustali nieistnienie badanej przyczyny wznowienia, to chociażby nawet dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej musi wydać decyzję o odmowie uchylenia (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Dlatego też zarzuty skargi odnoszące się do meritum sprawy Sąd uznał za bezpodstawne. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.