II SA/Gl 517/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał D. M., zam. ul [...],[...] R. (nazywanemu w dalszej części uzasadnienia również "skarżącym"), dokonanie rozbiórki samowolnie rozbudowanej części zakładu kamieniarskiego zlokalizowanego w R. przy ul. [...]. W ocenie organu niemożliwe było zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej, gdyż zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R., teren na którym została zrealizowana inwestycja oznaczony był symbolem ZD, tj. projektowane tereny ogródków działkowych, nie był więc przeznaczony pod działalność usługową. Na skutek odwołania złożonego przez D. M. sprawę rozpatrywał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, ale decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] PINB w R. odroczył wykonanie swej decyzji z dnia [...]r. do dnia [...]r. Jednocześnie zezwolił na czasowe wykorzystywanie obiektu – z przeznaczeniem na zakład kamieniarski. Nakaz rozbiórki nigdy nie został przez skarżącego wykonany. Jednakże pismem z dnia [...]r. wystąpił on do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z wnioskiem o zmianę decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki. W uzasadnieniu podniósł, iż zgodnie ze zmienionym planem zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Rady Miasta R. z dnia [...]r. nr [...]) przeznaczeniem jego nieruchomości jest "teren zabudowy usługowej oznaczone na rysunku planu UK1 z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi komercyjne [...]". W ocenie skarżącego obowiązujący nakaz rozbiórki jest więc nieuzasadniony, gdyż istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Pismem z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wezwał skarżącego do sprecyzowania swojego wniosku. W odpowiedzi D. M. poinformował organ, iż domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. Kolejnym pismem, z dnia [...]r., organ wezwał skarżącego do wskazania, na jakiej podstawie prawnej wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedzi D. M. poinformował, iż domaga się w istocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę, jako bezprzedmiotowej (w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał sprawę organowi właściwemu, tj. PINB w R. PINB w R. dnia [...] r. wszczął postępowanie w sprawie "wygaszenia" decyzji z dnia [...]r. Po ustaleniu stron postępowania (co trwało aż do [...]r.) i umożliwieniu zapoznania się im z aktami sprawy, decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia swojej decyzji z dnia [...]r. nr [...]. W ocenie organu I instancji zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie spowodowała, iż decyzja nakazująca dokonania rozbiórki nielegalnie rozbudowanego zakładu kamieniarskiego stała się bezprzedmiotowa. Na uzasadnienie swojego stanowiska przedstawił orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym zmiana planu zagospodarowania przestrzennego nie czyni decyzji nakazującej rozbiórkę bezprzedmiotową. Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. M. Domagając się uchylenia skarżonego aktu i stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB z dnia [...]r. podniósł, iż organ I Instancji nie uwzględnił przy rozpatrywaniu sprawy okoliczności, iż obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta R. dopuszcza prowadzenie na jego nieruchomości działalności usługowej – w związku z tym decyzja nakazująca rozbiórkę stała się bezprzedmiotowa. Decyzja ta nie została wykonana a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie strony i interesie społecznym. Decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia podzielił stanowisko organu I instancji, iż zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie skutkuje bezprzedmiotowością wcześniej wydanego (i ostatecznego) nakazu rozbiórki. Od decyzji organu II instancji skargę do tutejszego Sądu złożył D. M. reprezentowany przez radcę prawnego H. G. Domagając się uchylenia decyzji obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania podniósł, iż uwzględniając całokształt okoliczności sprawy powinno nastąpić stwierdzenie wygaśnięcia decyzji PINB z dnia [...]r. Wskazał, iż obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na działce przy ul. [...] w R. prowadzenie zakładu kamieniarskiego. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę leży w interesie społecznym Niezasadne byłoby wykonywanie rozbiórki, kiedy tego typu obiekt może zostać wzniesiony legalnie. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem postępowania był problem ewentualnego wygaśnięcia decyzji PINB w R. z dnia [...]r. nr [...] nakazującej skarżącemu dokonanie rozbiórki samowolnie rozbudowanej części zakładu kamieniarskiego zlokalizowanego w R. przy ul. [...]. Podstawą rozstrzygnięcia jest w takim przypadku art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "K.p.a."). W świetle tego przepisu "organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie ma pierwsza przesłanka wygaśnięcia decyzji (jej bezprzedmiotowość), w związku z czym zasadne jest wyjaśnienie, w jakich sytuacjach może znaleźć zastosowanie rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 162 K.p.a. Zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej "z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek (A. Matan, Komentarz do art. 162 kodeksu postępowania administracyjnego – Lex/el). Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, "powstanie po wydaniu decyzji sytuacji czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków. Decyzja administracyjna wiąże rebus sic stantibus, co powoduje, że kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana" (por wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. II SA/Go 876/12 - wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej mówiąc, bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło - przestał istnieć lub utracił kwalifikację (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 października 2012 r. sygn. II SA/Łd 764/12 - wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym stosowanie przepisów dotyczących wygaśnięcia decyzji (w oparciu o przesłankę bezprzedmiotowości) nie może następować w sposób rozszerzający. Warto w tym zakresie wspomnieć wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2012 r. (sygn. II SA/Łd 433/12 - wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl) gdzie Sąd uznał, że "nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych". Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może zostać uznana za okoliczność skutkującą bezprzedmiotowością decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu stanowiącego samowolę budowlaną. Zmiana w tym zakresie nie spowodowała bowiem ustania prawnego bytu żadnego z istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wykreowanego decyzją nakazującą rozbiórkę. W dalszym ciągu istnieją: zobowiązany do wykonania tej decyzji podmiot (skarżący), przedmiot decyzji i niewykonany obowiązek wynikający z dalej obowiązującej normy administracyjnoprawnej. Kwestia zaś, czy w aktualnym stanie prawnym wykonanie rozbiórki jest dalej celowe, nie podlega ocenie Sądu, który, jak to już wyżej podkreślono, powołany jest jedynie do kontroli decyzji pod względem legalności, a już nie celowości. Takie też stanowisko można odnaleźć w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Można tu wskazać choćby wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 września 2011 r. (IV SA/Po 701/11 - wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl) gdzie Sąd uznał, iż "decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku nie staje się bezprzedmiotowa na skutek zaistniałych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.