IV SA/Po 701/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Bożena Popowska Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi J. Z., W. Z. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. J. i W. małżonkowie Z. (dalej: "inwestorzy", "wnioskodawcy", "odwołujący" lub "skarżący") zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji tego organu z dnia [...] września 2002 r. nr [...] nakazującej inwestorom rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] zlokalizowanej w [...] (dalej: "decyzja rozbiórkowa"). W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali, że podstawą wydania decyzji rozbiórkowej było ustalenie, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] [powinno być: "nr [...]"] Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę ww. budynku gospodarczego. Stwierdzenie nieważności tego pozwolenia na budowę było zaś konsekwencją wcześniejszego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 1997 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji – decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] Kolegium stwierdziło nieważność decyzji o warunkach zabudowy z powodu jej sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta i Gminy [...], w którym przedmiotowa działka oznaczona była jako teren zieleni izolacyjnej. Tymczasem, jak wskazali wnioskodawcy, obecnie dla tego obszaru obowiązuje nowy m.p.z.p. zatwierdzony uchwałą [...], w którym przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami. W konsekwencji, zdaniem wnioskodawców, ustały przesłanki uzasadniające usunięcie z obrotu prawnego powyższych decyzji, w tym pozwolenia na budowę, a sama decyzja rozbiórkowa stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej w skrócie "k.p.a."), gdyż obowiązek rozbiórki nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. – wydaną na podstawie art. 104 i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. – PINB stwierdził wygaśnięcie decyzji rozbiórkowej. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie zmiana stanu prawnego, jaką była utrata mocy obowiązującej dotychczasowego m.p.z.p. (z 1993 r.) oraz wejście w życie nowego m.p.z.p. (z 2004 r.), mogło być przyczyną bezprzedmiotowości decyzji rozbiórkowej. Celem tej decyzji było bowiem doprowadzenie wzniesionego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem, tj. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dacie decyzji rozbiórkowej rozbiórka ww. budynku stanowiła jedyną możliwość osiągnięcia tego celu. Skoro jednak na skutek zmiany stanu prawnego obecnie dla osiągnięcia zgodności obiektu z prawem nie jest już konieczna rozbiórka, to nie istnieje już cel, dla którego decyzja rozbiórkowa została wydana. Tym samym stała się ona bezprzedmiotowa, a więc spełniony został podstawowy warunek do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Zarazem stwierdzenie wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej leży w interesie strony – wnioskodawców – co wypełnia drugi z warunków art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Od opisanej decyzji PINB odwołanie wniósł uczestnik postępowania, R. K. (dalej: "uczestnik"), reprezentowany przez niezawodowego pełnomocnika. W uzasadnieniu podkreślił, że pomimo wszystkich prawomocnych decyzji i orzeczeń związanych z nakazem rozbiórki przedmiotowego budynku, nastąpiło ewidentne znieważenie prawa. Stanowisko zastępcy burmistrza, jakie w czasie budowy pełnił jeden z wnioskodawców, posłużyło mu do załatwienia swoich interesów. Organ I instancji, pomimo licznych monitów uczestnika, "grał na zwłokę" przez blisko sześć lat nie egzekwując decyzji rozbiórkowej, a obecnie chce zamknąć sprawę bez ponoszenia odpowiedzialności przez konkretnych urzędników. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB" lub "organ II instancji") – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchylił zaskarżoną decyzję PINB oraz, orzekając co do istoty, odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej. W uzasadnieniu WWINB podkreślił, że kwestią podstawową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej. Powołując się na wypowiedzi orzecznictwa i doktryny organ II instancji wskazał, że bezprzedmiotowość decyzji w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na ustaniu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Przyczyną powstania bezprzedmiotowości decyzji mogą być sytuacje, w których przestanie istnieć podmiot lub przedmiot, którego dotyczy rozstrzygnięcie, względnie, gdy na skutek zmiany stanu faktycznego lub prawnego niemożliwe okaże się wykonanie decyzji. Decyzja rozbiórkowa (utrzymana w mocy decyzją WWINB z dnia [...] października 2002 r. nr [...]) ukonstytuowała stosunek prawny tego typu, że po stronie inwestorów powstał obowiązek określonego zachowania się, a uprawnionym do żądania wykonania tego obowiązku jest PINB. W ocenie organu II instancji podmioty tego stosunku administracyjnoprawnego pozostają nadal tożsame; nie przestał również istnieć jego przedmiot, bowiem budynek gospodarczy nadal jest posadowiony. Zmiana stanu prawnego, polegająca na uchwaleniu nowego m.p.z.p., nie spowodowała też stanu następczej niewykonalności decyzji rozbiórkowej. Uchwalenie tego planu nie uczyniło ww. obiektu, nadal pozostającego samowolą budowlaną, legalnym obiektem, a nakaz rozbiórki może być wykonany. Nie nastąpiła w niniejszej sprawie również zmiana stanu prawnego w zakresie podstawy prawnej wydanej decyzji. W ocenie WWINB, w opisanym stanie faktycznym żaden przepis nie przewiduje wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej. Natomiast ewentualne utrzymanie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji PINB i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej byłoby w istocie swoistą nagrodą za długoletnie niewykonanie ciążącego na inwestorach obowiązku połączone z opieszałością organu I instancji w kwestii jego przymusowego wyegzekwowania. Na opisaną decyzję WWINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli wnioskodawcy, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; dalej: "p.b.") oraz domagając się jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli zasadniczo argumenty zawarte w ich wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej oraz podkreślili, że decyzja ta miała charakter służebny wobec potrzeby zapewnienia ładu przestrzennego na gruncie wówczas obowiązujących przepisów prawa miejscowego. Wskazali, że zabudowa działki została dokonana na podstawie (ostatecznej) decyzji o pozwoleniu na budowę, której nieważność stwierdzono już po zakończeniu inwestycji. Obecnie, w świetle nowego m.p.z.p., nie istnieje jakiekolwiek uzasadnienie dla dokonania rozbiórki przedmiotowego budynku. Uzasadnienie to odpadło wraz ze zmianą odpowiednich przepisów prawa miejscowego. Rozbiórka budynku nie jest już potrzebna dla zachowania ładu przestrzennego wyznaczonego przepisami planu, to zaś przesądza o jej bezprzedmiotowości. W sytuacji, gdy konieczność rozbiórki zaistniała wyłącznie w rezultacie błędu organów administracji publicznej, nie może być mowy o jakiejkolwiek negatywnej ocenie postępowania skarżących, którą zdaje się sugerować WWINB. Wykonanie rozbiórki w zaistniałym stanie prawnym nie leży w interesie społecznym, gdyż nie służy zrealizowaniu żadnych wartości społecznych i pozostaje w sprzeczności z poczuciem sprawiedliwości. Za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej przemawia również interes skarżących, gdyż wykonanie tej decyzji naraża ich na znaczne koszty w sytuacji, gdy następnie będą oni mogli zabudować przedmiotową działkę identycznym budynkiem. Z kolei, zdaniem skarżących, uczestnik postępowania, R. K., nie ma obecnie interesu prawnego w dokonaniu (niedokonaniu) rozbiórki, tym bardziej, że nie będzie on w stanie skutecznie przeciwstawić się kolejnej inwestycji skarżących i nie będzie miał statusu strony w ewentualnym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę "odtwarzanego" obiektu. W niniejszej sprawie "brak zgody" uczestnika można ocenić wyłącznie jako przejaw jego braku życzliwości w stosunku do skarżących, chęć narażenia ich na koszty związane z rozbiórką i ponowną zabudową ich działki. Tego rodzaju motywacja w żadnej mierze nie może przemawiać za potrzebą udzielenia jemu ochrony prawnej. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej lub uchylenie się od wykonania nałożonego nią obowiązku leży jedynie w interesie samych skarżących, nie zaś w interesie społecznym. Interes społeczny przejawia się bowiem m.in. w dążeniu do wykonania wydanych przez organy oraz poddanych kontroli sądowej ostatecznych decyzji administracyjnych. Natomiast jeśli – tak jak w niniejszej sprawie – przyczyną wydania nakazu rozbiórki było stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę, to za ewentualną szkodę wywołaną przez wydanie wadliwych decyzji administracyjnych odpowiedzialność odszkodowawczą ponosi Skarb Państwa bądź odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei tego, czy uczestnik będzie stroną w ewentualnym postępowaniu o pozwolenie na budowę nie sposób przesądzić bez dokładnej wiedzy o charakterystyce tego obiektu i jego usytuowaniu. Nadto WWINB wskazał, że "stopień życzliwości" uczestnika względem skarżących nie jest okolicznością, która miałaby wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi, odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25.09.2009 r., I OSK 1403/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Dokonując tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. Przede wszystkim Sąd w pełni akceptuje, podziela i czyni podstawą swoich dalszych rozważań ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji obu instancji. Należy zresztą zauważyć, że istotne dla sprawy okoliczności faktyczne - zwłaszcza w zakresie przesłanek wydania oraz uprawomocnienia się decyzji rozbiórkowej - są, jak wynika z całokształtu materiału zgromadzonego w aktach, jasne i pomiędzy stronami niesporne. Z tych względów a limine należało uznać za niezasadny zarzut naruszenia przez organ orzekający przepisu art. 7 k.p.a., o czym miało świadczyć użycie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sformułowania, iż skarżący dopuścili się "samowoli budowlanej". W świetle całokształtu uzasadnienia zaskarżonej decyzji użycia takiego określenia nie sposób odczytywać jako odstąpienie przez WWINB od ustaleń, które legły u podstaw decyzji rozbiórkowej, a jedynie jako przyjęcie przez ten organ określonej konwencji znaczeniowej, polegającej na szerokim rozumieniu pojęcia "samowoli budowlanej". Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy decyzja rozbiórkowa stała się bezprzedmiotowa na skutek uchwalenia w 2004 r. nowego m.p.z.p., który dopuścił posadawianie na działce należącej do inwestorów obiektów tego rodzaju, jak budynek objęty nakazem rozbiórki. Spór dotyczy zatem wykładni przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Na gruncie tego przepisu Sąd w pełni podziela wywody WWINB zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do sposobu rozumienia "bezprzedmiotowości" decyzji, a także argumentację i wnioski tego organu, iż w niniejszej sprawie taka bezprzedmiotowość nie wystąpiła. Powszechnie się bowiem przyjmuje - tak w doktrynie, jak i orzecznictwie – że "bezprzedmiotowość" decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia przedmiotu (rzeczy), rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji albo zmiany stanu prawnego, ale w tym ostatnim przypadku zasadniczo tylko wówczas, gdy nowa regulacja przewiduje taki skutek. Dlatego też, w ocenie Sądu, WWINB trafnie uznał, iż zmiana stanu prawnego, polegająca na uchwaleniu nowego m.p.z.p., nie uczyniła decyzji rozbiórkowej bezprzedmiotową. Zmiana ta nie spowodowała bowiem ustania prawnego bytu żadnego z istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wykreowanego decyzją rozbiórkową. W dalszym ciągu istnieją zobowiązane do wykonania tej decyzji podmioty, przedmiot decyzji i niewykonany obowiązek wynikający z dalej obowiązującej normy administracyjnoprawnej. Kwestia zaś, czy w aktualnym stanie prawnym wykonanie rozbiórki jest nadal "celowe", nie podlega ocenie Sądu, który, jak to już wyżej podkreślono, powołany jest jedynie do kontroli decyzji pod względem legalności, a już nie celowości. Trafność kontrolowanego rozstrzygnięcia znajduje również potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym dominuje pogląd, iż decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku nie staje się bezprzedmiotowa na skutek zaistniałych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 06.05.2010 r., II OSK 749/09, CBOSA; podobnie m.in.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 23.02.2009 r., II SA/Kr 1301/08, CBOSA; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13.05.2009 r., II SA/Gd 154/09, CBOSA; wyroki WSA w Kielcach z dnia 22.04.2010 r., II SA/Ke 77/10 i II SA/Ke 78/10, CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela, a w konsekwencji uznaje, iż decyzja rozbiórkowa nie stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Żaden też przepis prawa nie nakazuje stwierdzenia jej wygaśnięcia. W związku z powyższym odpada potrzeba analizy pozostałych przesłanek wygaśnięcia decyzji z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., takich jak wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Jedynie więc na marginesie Sąd pragnie zasygnalizować, iż podziela stanowisko WWINB wyrażone w odpowiedzi na skargę, że w świetle całokształtu okoliczności faktycznych sprawy w interesie społecznym leży raczej doprowadzenie do wykonania decyzji rozbiórkowej, aniżeli jej wygaszenie. Z kolei kwestia, czy, jak twierdzą skarżący, konieczność rozbiórki zaistniała wyłącznie w rezultacie błędu organów administracji, czy też, jak twierdzi uczestnik, przyczynili się do tego sami inwestorzy "załatwiając sobie" decyzje sprzeczne z ówcześnie obowiązującym m.p.z.p., nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu, lecz co najwyżej w ewentualnym procesie odszkodowawczym, na drogę którego odsyłał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Również pozostałe okoliczności i zarzuty podniesione w skardze, takie w szczególności jak: wzajemne relacje pomiędzy skarżącymi i uczestnikiem oraz interes i pobudki tego ostatniego w dążeniu do rozbiórki, a także legitymacja procesowa uczestnika (tudzież jej brak) w ewentualnym przyszłym postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę obiektu "odtwarzanego" na działce inwestorów, nie mają istotnego znaczenia z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji WWINB. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.