II OSK 749/09

Dnia 6 maja 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.K., J.K. i H.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2009 roku sygn. akt II SA/Kr 1301/08 w sprawie ze skargi A.K., J.K. i H.K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2008 roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.K., A.K. i H.K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny: J.K. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Limanowej z dnia [...] sierpnia 1998 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku tartaku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], położonych w miejscowości P. Podniósł, że do chwili wystąpienia z wnioskiem przedmiotowa decyzja nie została jeszcze wykonana, natomiast w międzyczasie nastąpiła zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszącego się do ww. działek i obecnie usytuowanie takiego obiektu na tych nieruchomościach byłoby możliwe. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Limanowej z dnia [...] sierpnia 1998 r. Organ I instancji ustalił, że obiekt wybudowano w 1994 r., a przystąpienie do użytkowania nastąpiło w grudniu 1994 r. W związku z powyższym, w tej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Ponieważ obiekt został wybudowany niezgodnie z obowiązującymi w dacie jego realizacji przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kierownik Urzędu Rejonowego w Limanowej nakazał jego rozbiórkę w drodze decyzji wydanej na podstawie w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ stwierdził, że nieuprawniony jest pogląd, jakoby dokonana w międzyczasie, tj. w 2004 r., zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czyniła decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego bezprzedmiotową. Zmiana planu miejscowego nie wpływa bowiem na stosunek materialnoprawny nawiązany w oparciu o decyzję wydaną na jego podstawie, a żaden przepis nie przewiduje, by zmiana planu miejscowego prowadziła do bezprzedmiotowości decyzji rozbiórkowych wydanych na podstawie poprzednio obowiązującego planu. Zdaniem organu, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest plan miejscowy obowiązujący w dacie budowy obiektu, natomiast interes strony nie jest przesłanką wystarczającą dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji J.K. wskazał, że brak jest obecnie spełnienia przesłanek wynikających z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., koniecznych do wykonania nakazu rozbiórki, gdyż po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowej nieruchomości dopuszczono realizację nowych obiektów produkcyjnych i rzemieślniczych tego typu, jak tartaki i zakłady drzewne, pod warunkiem jednakże ograniczenia uciążliwości do granic nieruchomości pozostających w dyspozycji inwestora. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, bowiem obiekt budowlany wzniesiony został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a decyzja ostateczna w przedmiocie rozbiórki nie została wykonana. Ustaleń co do zgodności z planem samowoli budowlanej dokonuje się w dacie jej popełnienia i w związku z tym nie mają istotnego znaczenia postanowienia planu uchwalonego później. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J.K., A.K. i H.K. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 162 k.p.a. wynika "z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek". Bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Jeżeli natomiast nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed wejściem jej w życie i wydanej na odmiennych podstawach prawnych, to decyzja ta nadal jest wiążąca, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie. Sąd I instancji podkreślił, że choć stan prawny po wydaniu decyzji uległ zmianie, to żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje, że decyzje w przedmiocie nakazu rozbiórki stają się bezprzedmiotowe lub wygasają z innych przyczyn po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku, gdy plan ten dopuszcza na danym terenie wcześniej zakazaną zabudowę. Takie zapisy nie znalazły się ani w Prawie budowlanym z 1974 r., ani w obecnie obowiązującej ustawie z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W ocenie Sądu I instancji późniejsza zmiana przeznaczenia terenu dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji. W sprawie istnieje przedmiot, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki, istnieją także podmioty na rzecz których obowiązek dokonania rozbiórki został nałożony. Stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zrealizowana samowolnie budowa na terenie nieprzeznaczonym na ten cel w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego, wypełnia dyspozycję art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., co obligowało organy do wydania nakazu rozbiórki. Zmiany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, nie mogą mieć wpływu na decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, gdyż decyzja ta zostaje wydana w oparciu o stan prawny i faktyczny z daty rozpoczęcia samowolnej budowy. l nie są wstanie zmienić tego takie środki, jak wznowienie postępowania, wstrzymanie wykonania decyzji ani zawieszenie postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J.K., A.K. i H.K. Zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. w zakresie w jakim przepisy te zostały powołane dla uzasadnienia odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 25 sierpnia 1998 r. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania – art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w następstwie nieuwzględnienia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, które pozwoliłoby sądowi I instancji na stwierdzenie, że ograny administracji naruszyły przepisy prawa materialnego. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Limanowej z dnia [...] sierpnia 1998 r. nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku tartaku J.K. oparł na przepisie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznej decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości takich decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.) i może nastąpić tylko w szczególnych przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Pierwszą i podstawową przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest taka zmiana okoliczności faktycznych, która spowodowała bezprzedmiotowość tej decyzji. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie (por. J. Borkowski w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, wydanie 7, C.H. Beck 2005, s. 777 i 778) "bezprzedmiotowość" decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji albo zmiany w stanie prawnej, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek". Jeżeli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do losu wydanych przed wejściem jej w życie i wydanej na odmiennych podstawach prawnych, to decyzja ta nadal jest wiążąca, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2005 r., II SA/Wa 2389/04, publ. LEX nr 166902). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 1999 r., IV SA 1313/97 (LEX nr 47878) wyraził też stanowisko, że "zmiany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie mogą mieć wpływu na decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, gdyż decyzja ta zostaje wydana w oparciu o stan prawny i faktyczny z daty rozpoczęcia samowolnej budowy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie uznał, że decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku tartaku nie stała się bezprzedmiotowa na skutek zaistniałych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren miejscowości Poręba Wielka. Zmiany te nie spowodowały bowiem ustania prawnego bytu istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wywołanego decyzją nakazującą rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. W dalszym ciągu istnieją zobowiązane do wykonania tej decyzji podmioty, przedmiot decyzji i niewykonany obowiązek wynikający z dalej obowiązującej normy administracyjnoprawnej. Skarga kasacyjna nie wykazała żadnego naruszenia wskazanych w niej przepisów – art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Również gołosłowny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. "przez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy", gdyż skarżący nie wykazał konkretnie jakiej części materiału dowodowego nie uwzględnił w swoim wyroku Sąd I instancji. Z tych względów skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlega oddaleniu z mocy art. 184 p.p.s.a.