II SA/Gd 154/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 19 marca 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 Kpa odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 11 grudnia 1995r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia 11 grudnia 1995r. Kierownik Urzędu Rejonowego nakazał J. K. rozbiórkę samowolnie wykonanego drewnianego domku letniskowego na działce nr 1/32 we wsi K. D., obręb M. Organ odwoławczy utrzymał tą decyzję w mocy, zaś Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił. W dniu 21 grudnia 2007r. J. K. złożył wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa z uwagi na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku uznając, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, gdyż zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji nakazującej rozbiórkę. Na marginesie organ wskazał, iż w przypadku nałożenia obowiązku w maksymalnym wymiarze zastosowanie mógłby mieć art. 154 Kpa, a organem właściwym do wydania decyzji na podstawie tego przepisu będzie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. K. podnosząc, iż w jego ocenie ustały przyczyny nakazujące rozbiórkę domku letniskowego. Ponadto od końca 2007r. istnieje możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu wykonanego bez pozwolenia na budowę. Tym samy zaistniały obie przesłanki wymienione w art. 162 § 1 pkt 1 Kpa do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę. Zdaniem odwołującego skoro organ I instancji doszedł do przekonania, że żądanie znajduje oparcie w art. 154 Kpa to winien wszcząć postępowanie oraz rozpatrzyć sprawę w tym trybie albo przekazać ją do organu właściwego. Decyzją z dnia 26 stycznia 2009r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że art. 162 § 1 Kpa stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. W myśl art. 162 § 2 Kpa organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Organ II instancji uznał, iż zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą jako podstawę wskazuje wnioskodawca, obecnie dopuszczająca zabudowę jednorodzinną na terenie na którym położona jest działka nr 1/32 we wsi K. D. nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Omawiana decyzja stałaby się bezprzedmiotowa, gdyby obiekt w sprawie którego prowadzone jest postępowanie administracyjne np. przestał istnieć. W tym konkretnym przypadku taka przesłanka nie występuje. Odnośnie stwierdzenia, iż sprawa mogłaby być rozpatrzona w trybie art. 154 Kpa organ odwoławczy wskazał, iż o trybie rozpoznawania żądania decyduje wnioskodawca. W tej konkretnej sytuacji J. K. wnosił o podjecie działań na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa to rozpoznanie wniosku jest prawidłowe. Zawarcie w uzasadnieniu decyzji odniesienia do możliwości zastosowania trybu wynikającego z art. 154 Kpa jest informacją dla strony, która może złożyć stosowny wniosek powołując się na powyższy przepis do właściwego organu. Treść wniosku z dnia 21 grudnia 2007r. nie dawała podstaw do przekazania go do organu II instancji jako wniosku w trybie art. 154 Kpa . Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. K. zarzucając naruszenie prawa materialnego art. 48 Prawa budowlanego oraz naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 7-11, art. 65 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 162 § 1 i 2, art. 154 – 155 Kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ewentualnie stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji. Skarżący stwierdził, że nastąpiła zmiana planu dopuszczająca możliwość zabudowy mieszkalnej (w tym budownictwa letniskowego), w związku z czym w pełni uzasadniony był wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę nielegalnie postawionego obiektu oraz jego legalizację na podstawie art. 162 § 1 i 2 Kpa. Jeżeli zaś wskazana we wniosku podstawa prawna zdaniem organów była niewłaściwa to obowiązkiem obu organów było pouczenie skarżącego oraz zakwalifikowanie wniosku oraz rozpatrzenie jego na właściwej podstawie prawnej, ewentualnie niezwłoczne jego przekazanie do rozpatrzenia właściwemu organowi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji wyrażona w art. 16 Kpa. Zgodnie z nią decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Art. 162 § 1 Kpa stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2008r. sygn. akt I OSK 4/07 (LEX nr 466044) zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 Kpa przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację). W piśmiennictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek (J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2005, s. 777). Nadto w wyroku z dnia 4 listopada 1998r., sygn. akt l SA 660/98 (LEX nr 44589) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Jeżeli natomiast owa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed wejściem jej w życie i wydanej na odmiennych podstawach prawnych, to decyzja ta nadal jest wiążąca, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie. Pogląd taki wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 maja 2005r. sygn. akt II SA/Wa 2389/04 (LEX nr 166902). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podziela przedstawione powyżej poglądy doktryny oraz orzecznictwa. Skarżący złożył wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 11 grudnia 1995r., nakazującej rozbiórkę drewnianego domku letniskowego na działce nr 1/32 we wsi K. D., obręb M. W uzasadnieniu tego wniosku skarżący powołał się na dokonaną w 2007 roku zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy Przywidz uchwaliła mianowicie 4.07.2007r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru w obrębie ewidencyjnym M. Należąca do skarżącego działka nr 1.32 znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 06 Mn przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W związku z tym, w ocenie skarżącego, ustały przyczyny nakazujące rozbiórkę. To zaś uzasadnia stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o rozbiórce w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zmiana przepisów prawa uzasadniałaby bezprzedmiotowość decyzji wydanej przed wejściem jej w życie jedynie w sytuacji, gdyby przepisy przewidywały taki skutek. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zmiana stanu prawnego, na skutek uchwalenia w 2007 roku przez Radę Gminy Przywidz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w obrębie ewidencyjnym M., nie świadczy w żadnym razie o bezprzedmiotowości nakazującej skarżącemu rozbiórkę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 11 grudnia 1995r. Brak jest bowiem przepisu prawa, który przewidywałby taki skutek. W niniejszej sprawie istotne jest natomiast zdaniem Sądu, że w dalszym ciągu istnieje przedmiot objęty nakazem rozbiórki. W tej zaś sytuacji brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o rozbiórce. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego są zatem zgodne prawem. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.