II OSK 475/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Krzysztofa Kosieradzkiego - Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1563/14 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1563/14, przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej Warszawa-Praga w Warszawie, oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Burmistrz Miasta Józefowa w dniu [...] lutego 2008 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie magazynowania i składowania odpadów (ziemi i gruzu) w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym na terenie nieruchomości stanowiącej własność M. P. położonej przy ul. Nadwiślańskiej i Wierzbowej w Józefowie. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Burmistrz Miasta Józefowa umorzył powyższe postępowanie jako bezprzedmiotowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Rejonowego w Otwocku oraz Fundacji "Ja Wisła", uchyliło ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta Józefowa, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., ponownie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku ze zmianą ustawy o odpadach oraz brakiem przepisów przejściowych, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Rejonowego w Otwocku, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. uchyliło w całości decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, bowiem sprawa może być rozstrzygnięta na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu orzekania przez organ I instancji, tj. na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.). Tym samym Burmistrz Józefowa nie miał podstaw do umorzenia postępowania i powinien ponownie wydać decyzję w sprawie, wszczętej z urzędu w dniu [...] lutego 2008 r. dotyczącej magazynowania i składowania odpadów (ziemi i gruzu) w miejscu nieprzeznaczonym na ten cel w rejonie Alei Nadwiślańskiej i ulicy Wierzbowej w Józefowie i przeprowadzić postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami, a w szczególności w nowej decyzji odnieść się do wszystkich postulatów, uwag i wniosków zgłaszanych w trakcie postępowania wyjaśniającego. M. P. w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie: - art. 138 § 2 K.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie wskutek niewskazania jakie przepisy postępowania naruszył organ I instancji i jaki konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie jak również niewskazanie jakie konkretnie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, - art. 136 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w tym nieuzasadnioną rezygnację z dodatkowego postępowania mającego na celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie koniecznych dla wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej prawidłowego załatwienia przez organ odwoławczy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz interesu społecznego, - art. 40 § 2 K.p.a. poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącego zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z uwagi na to, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania merytorycznego były podstawy do wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej wskazanej w art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy zasadnie uznał, że w sprawie organ I instancji nie miał podstaw do stwierdzenia, że postępowania w sprawie magazynowania i składowania odpadów (ziemi i gruzu) w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym stało się bezprzedmiotowe w związku ze zmianą ustawy o odpadach oraz brakiem przepisów przejściowych. W ocenie Sądu sprawa mogła być merytorycznie rozstrzygnięta na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu orzekania przez organ I instancji, tj. na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.). Tym samym wydanie decyzji o umorzenia postępowania nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, a wyjaśnienie sprawy powinno nastąpić w jej całokształcie przez organ I instancji na podstawie ustawy o odpadach z 2012 r. Za bezzasadny Sąd uznał zarzutu naruszenia art. art. 136 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie art. 136 K.p.a., i odstąpienie od uzupełnienia brakujących dowodów i materiałów w sprawie. Zdaniem Sądu w sprawie zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania w całości bowiem organ I instancji nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego lecz ograniczył się do umorzenia postępowania. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. M. P. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21), poprzez uznanie, że w sprawach wszczętych a niezakończonych stosuje się przepisy ustawy o odpadach, podczas gdy z treści tego przepisu wynika jedynie, że w sprawach wszczętych a niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz przepisy o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu (tj. o treści ustalonej w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.); b) art. 246 ustawy o odpadach w związku z art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a., poprzez wywodzenie z przepisu art. 246 ustawy o odpadach treści, których ten przepis nie zawiera, a w konsekwencji akceptowanie stanowiska organu II instancji w przedmiocie nakazania organowi I instancji prowadzenie postępowania w sprawie na podstawie nieistniejących przepisów w sytuacji, gdy do obowiązków organów administracji publicznej należy stanie na straży praworządności, prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej, a także należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, i uznanie, że do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy o odpadach mogą mieć i mają zastosowanie przepisy materialnoprawne objęte treścią uchylonej przepisem art. 252 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.), choć przepisy te zastosowania mieć nie mogą, tak samo jak ze względu na przepis art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie mogą mieć zastosowania do tych stanów faktycznych również przepisy materialnoprawne tej ustawy i postępowanie winno podlegać umorzeniu przez organ II instancji w trybie art. 105 k.p.a. jako bezprzedmiotowe ze względu na właśnie brak przepisów materialnoprawnych i przepisów przejściowych, w zakresie objętym toczącym się postępowaniem; Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji SKO w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] maja 2014 r., wydanej przy braku przesłanek określonych przepisem 138 § 2 k.p.a., było bezzasadne, skoro zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, między wydaniem decyzji przez organ I i II instancji zobowiązuje organ odwoławczy do uwzględnienia nowego stanu prawnego, zaś jeśli nowe przepisy (tak jak w tym przypadku ze względu na art. 246 ustawy o odpadach) nie dopuszczają możliwości wydania decyzji w sprawach określonego rodzaju, to organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i postępowanie umorzyć. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut kasacyjny dotyczący przepisu art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21), która weszła w życie 23 stycznia 2013 r. Zgodnie z wymienionym przepisem w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237. Zdaniem strony skarżącej, z art. 246 nowej ustawy o odpadach nie można w drodze wykładni rozszerzającej wyprowadzić wniosku, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed 23 stycznia 2013 r. stosuje się przepisy ustawy obowiązującej aktualnie, skoro omawiany przepis dopuszcza tylko stosowanie dotychczasowych przepisów karnych oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu. Według autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, wszczętej przed 23 stycznia 2013 r., nie mogą mieć zastosowania ani przepisy nieobowiązującej już ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 r., ani też przepisy nowej ustawy z 14 grudnia 2012 r. W rezultacie zasadne było umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej zasadnie Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, który uchylając decyzję o umorzeniu postępowania prowadzonego w przedmiocie magazynowania i składowania odpadów (ziemi i gruzu) w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym – stwierdził, że organ pierwszej instancji miał obowiązek rozpatrzeć sprawę na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu orzekania, a konkretnie na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania może się wiązać z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Wskazuje się też, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest bowiem brakiem przedmiotu postępowania powodującym, że nie można wydać decyzji rozstrzygającej na podstawie przepisów prawa materialnego o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty stanowi naruszenie art. 105 K.p.a. (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H Beck, Warszawa 2014 r. str. 422) W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej nie podważono prawidłowego stanowiska Sądu Wojewódzkiego, co do konieczności stosowania w sprawie ustawy o odpadach z 2012 r., a tym samym nie wykazano zaistnienia przesłanek do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Analiza treści ustawy o odpadach z 2001 r. nie pozostawia wątpliwości do jakich jej przepisów znajduje zastosowanie art. 246 obowiązującej ustawy, a mianowicie do przepisów zawartych w jej Rozdziale 9 zatytułowanym "Przepisy karne i opłaty sankcyjne" oraz w Rozdziale 9a zatytułowanym "Kary pieniężne". Podkreślić należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (por. uchwała NSA składu pięciu sędziów z 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10; wyrok TK z 10 maja 2004 r., SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają nadal - po wejściu w życie nowej ustawy (por. uchwała 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71). Wobec tego należało stwierdzić, że w rozważanym przypadku mamy do czynienia z tzw. retrospektywnością prawa, tj. sytuacją, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze otwartym, ciągłym, które nie znalazły swojego zakończenia, które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa - od momentu wejścia w życie nowego prawa jedynie ono jest właściwe do oceny sytuacji z elementem dawnym (stosunkiem prawnym, zdarzeniem oraz stanem rzeczy określonego rodzaju), które powstały przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, ale które trwają nadal w momencie jej wejścia w życie (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/12). Zatem nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie luka prawna uprawniająca do poglądu o braku przepisów koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Tak jak w uchylonej ustawie z 2001 r., również w obecnie obowiązującej ustawie o odpadach z 2012 r. znajdują się przepisy regulujące kwestie kwalifikacji substancji lub przedmiotów jako odpadów, jak również sposobu ich magazynowania i składowania. Podkreślić należy, że zarówno Sąd Wojewódzki jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniły, że dalsze prowadzenie sprawy i jej załatwienie powinno nastąpić w oparciu o normy obowiązującej ustawy o odpadach z 2012 r. O konieczności uchylenia decyzji organu I instancji przesądziło więc jego błędne stanowisko, że nie istnieje norma prawna uprawniająca organ do dalszego prowadzenia postępowania. Prawidłowa była również ocena Sądu Wojewódzkiego, że z uwagi na to, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania merytorycznego były podstawy do wydania przez SKO decyzji kasacyjnej wskazanej w art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji również sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., okazał się niezasadny. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.