II OSK 866/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2763/15 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2763/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.N. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kat. I) o powierzchni zabudowy - 108,34 m² (w tym projektowana 50,12 m²), powierzchni użytkowej - 247,1m² (w tym projektowana 79,7m²), kubaturze - 850 m³ (w tym projektowana 290 m³), na działce nr ewid. [...] w [...] przy, ul. [...]. Ustalił również, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmuje działkę nr ewid. [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na terenie obejmującym działkę inwestora obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r.). W ocenie organu planowana inwestycja spełnia wymogi określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Spełnione są także wymogi zawarte w § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W zgodzie z przepisami został również sporządzony projekt budowlany. Organ nie stwierdził naruszeń art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Na skutek wniesionych odwołań, decyzją z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w dalszym ciągu załączniki do skarżonej decyzji nie zawierają podpisów i pieczęci osoby podpisującej decyzję. Na projekcie zagospodarowania działki nie ma legendy oraz oznaczenia usytuowania pojemnika na śmieci. W ocenie organu decyzja w pierwszej instancji została wydana przedwcześnie. E.D. została zawiadomiona o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym – upływ terminu przypadał na dzień 22 lipca 2015 r., jednakże decyzja została wydana już w dniu [...] lipca 2015 r., czym naruszono zasady ogólne postępowania administracyjnego. Decyzja nie zawiera pouczenia o środkach odwoławczych, wbrew wymogowi z art. 107 § 1 k.p.a., jednakże strony wniosły odwołania w ustawowym terminie. Zdaniem organu wymaga wyjaśnienia, czy przyłącze gazowe na rysunku przedstawionym przez E.D. i zinwentaryzowane przyłącze na działce nr [...] (określone w decyzji pierwszoinstancyjnej jako przebiegające w oddaleniu od południowej granicy działki nr [...]), prowadzące do budynku mieszkalnego na działce nr [...] jest tym samym przyłączem. Organ zauważył także, że na mapie zasadniczej na działce nr [...] i [...] nie ma żadnego przyłącza wodociągowego. Tymczasem z pisma [...] sp. z o.o. wynika, że takowe przyłącze istnieje. Wniosek z tego, że przyłącze wodociągowe nie zostało zinwentaryzowane, tymczasem z treści art. 54 ustawy Prawo budowlane wynika, że przyłącze takie winno być, przed przystąpieniem do użytkowania, zinwentaryzowane i zgłoszone do użytkowania. Starosta nie ustosunkował się także do pisma I.P., która podnosiła niezgodność mapy do celów projektowanych, przedłożonej przez wnioskodawczynię, z rzeczywistym przebiegiem podziemnej instalacji na działce. Konkludując Wojewoda wskazał, że jego zdaniem Starosta naruszył szereg przepisów k.p.a., tj. art. 7, 8, 10, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3. Skargę na powyższą decyzję wniosła K.K., podnosząc naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 10 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wniósł także inwestor. W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W ocenie Sądu Wojewoda Mazowiecki prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. i wydał decyzję kasacyjną, uznając że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Zdaniem Sądu zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nie był wystarczający do zakończenia postępowania, a nadto nie został on należycie oceniony. Zdaniem Sądu organy prawidłowo stwierdziły, że przedmiotowa decyzja jest zgodna z miejscowym planem. Jednakże konieczna do wyjaśnienia pozostaje nadal kwestia istnienia na działce sąsiedniej instalacji wodociągowej i gazowej. Ustalenia te są o tyle konieczne, że od ich dokonania zależy również ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Twierdzenia współwłaścicieli działki sąsiedniej o tym, że takie instalacje istnieją muszą być odpowiednio zweryfikowane. Dalej Sad wskazał, iż nie jest wystarczające stwierdzenie, iż instalacje te nie zostały odpowiednio zainwentaryzowane z winy ich inwestora. Wojewoda Mazowiecki zasadnie stwierdził, że w tym zakresie wymagają analizy twierdzenia i dowody przedkładane przez E.D., bowiem są one inne od ustaleń i twierdzeń organu zawartych w decyzji. Starosta nie odniósł się także do pisma I.P., w którym wnoszono o zwrócenie się do [...] sp. z o.o. o nadesłanie aktualnej mapy działek nr [...] i [...] przedstawiającej naniesienia w zakresie przyłącza gazowego oraz do pisma, w którym wskazywała na niezgodność mapy do celów projektowych złożonych przez inwestora z rzeczywistym usytuowaniem podziemnych części instalacji na działce. W kontekście tego, organ pierwszej instancji miał obowiązek wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł i przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zatem odmienne działanie organu wydającego decyzję z dnia [...] lipca 2015 r., naruszało przepisy art. 7, 8, 10, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że skarżąca brała czynny udział w postępowaniu. Natomiast postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2015 r., wydane na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność odwołania przez nią wniesionego, mogło być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, domagając się jego uchylenia i orzeczenia o kosztach postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na stwierdzeniu, że w świetle obowiązujących przepisów jest możliwa realizacja planowanej inwestycji. W ocenie skarżącej nie jest możliwa w tej sprawie rozbudowa przedmiotowego obiektu, gdyż taką lokalizację jaką przedstawia inwestor wykluczają przepisy wykonawcze. W sprawie nie dochodzi bowiem do budowy nowego budynku mieszkalnego, ale jego rozbudowy, a nieruchomość sąsiednia nie jest zabudowana. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2015r., uchylająca na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2015 r. i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kwestia ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia rozpoznania zasadności zarzutu skargi kasacyjnej, gdyż zaskarżona decyzja jest typową decyzją procesową, nie rozstrzyga o istocie sprawy, a jedynie nakazuje ponownie przeprowadzić postępowanie w sprawie i to właśnie w tym nowym postępowaniu nastąpi dopiero konkretyzacja stosunku prawnego, a więc rozstrzygnięta zostanie sprawa pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja kwestii tej przecież nie rozstrzyga. Zgodnie z treścią ww. art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanka wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania wystąpi w sprawie, gdy przy rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji nie ustalił okoliczności faktycznych sprawy od których wystąpienia przepis prawa materialnego uzależnia wyprowadzenie konsekwencji prawnych jej rozstrzygnięcia przez przyznanie uprawnienia lub odmowę przyznania uprawnienia (por. wyrok NSA z 16.10.2018 r. II OSK 2541/18). Mając zatem na uwadze przedmiot zaskarżenia wskazać trzeba, że kontrola Sądu dotyczyła zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Ma to o tyle istotne znaczenie, że Sąd pierwszej instancji na skutek wywiedzionej skargi zasadniczo oceniał, czy w sprawie zostały spełnione warunki do wydania decyzji w tym trybie, a więc czy po pierwsze: postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a po wtóre: konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna nie postawiła zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji odpowiedniego przepisu p.p.s.a. w powiązaniu z art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji nie podważyła oceny Sądu pierwszej instancji co do tego, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja odpowiada prawu. Odnosząc się zaś do postawionego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, a to § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zarzut w części dotyczącej naruszonej normy został doprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), z uwagi na wydanie decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., stwierdzić należy, że nie mógł on doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego, albowiem norma § 12 cytowanego wyżej rozporządzenia wykonawczego nie była przedmiotem oceny organu odwoławczego, podobnie jak i stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przecież w tym zakresie się nie wypowiadał. Ponadto omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego, w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie, należy uznać za przedwczesny. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia powoduje, że organ pierwszej instancji ponownie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, a następnie rozstrzygnie sprawę pozwolenia na budowę, w którym kwestia ta będzie niewątpliwie rozstrzygana przez organy architektoniczno-budowlane. W przedmiotowym postępowaniu, zagadnienie sytuowania budynku w granicy z działką sąsiednia nie mogło być rozstrzygane z uwagi na charakter kasacyjny zaskarżonej decyzji. Mając zatem na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.