VI SA/Wa 1222/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w B. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r., 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Z. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej Główny Inspektor) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1, art. 141 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez Z. Sp. z o.o. S.K. z siedzibą w B. (dalej skarżąca), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie własne z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego. Do wydania niniejszego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] grudnia 2014 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wpłynął wniosek skarżącej o wydanie na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm., dalej u.s.d.g.) pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów dotyczących ewentualnych odsetek za zwłokę w przypadku kary wymierzonej na podstawie art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 140 ab ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm., dalej p.r.d.) tj. za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. Skarżąca wskazała, iż decyzją z [...] lutego 2014 r. K. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył karę pieniężną w wysokości 15000 zł, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a następnie wobec wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z urzędu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji (art. 140ac ust. 2 p.r.d.). Pytanie skarżącej sprowadzało się do kwestii, czy w przypadku oddalenia skargi lub umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego będzie ona obowiązana do uiszczenia odsetek za nieuiszczenie należności w terminie od kwoty kary za przejazd pojazdem nienormatywnym, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej od jakiej daty rozpocznie bieg naliczania odsetek i w jakiej wysokości. Zgodnie ze stanowiskiem strony, skoro decyzja nie podlega wykonaniu, nie jest możliwe przymusowe ściągnięcie wymierzonej kary w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Decyzja nie podlega wykonaniu, nie powoduje powstania obowiązku zapłaty kary, tym samym nie można przyjąć, że podmiot na który nałożono karę znajduje się w zwłoce, skoro nie ma obowiązku zapłaty. Interpretacja skarżącej sprowadzała się do stwierdzenia, że brak jest podstawy prawnej dla naliczenia odsetek za nieuiszczenie należności w terminie w przypadku, gdy wykonanie decyzji nakładającej karę pieniężną zostało wstrzymane. Brak jest podstawy prawnej, aby bieg terminu od którego naliczane są odsetki za zwłokę rozpoczął się z dniem doręczenia decyzji ostatecznej. Wyżej wymieniony wniosek został przekazany zgodnie z właściwością Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego 5 stycznia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Główny Inspektor odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Główny Inspektor utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2664/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie z [...] lipca 2015 r. z uwagi na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Główny Inspektor utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. W ocenie organu ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.) nie przewiduje uprawnienia Głównego Inspektora do dokonywania wiążących interpretacji przepisów prawa, ponadto brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego albowiem wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów w indywidualnej sprawie nie spełnia wymagań z art. 10 u.s.d.g., gdyż nie dotyczy daniny publicznej ani składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie ww. postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania wobec przyjęcia, że zachodzi inna uzasadniona przyczyna z powodu, której postępowanie nie może być wszczęte, tj. że wniosek strony nie spełnia wymagań z art. 10 u.s.d.g. oraz poprzez dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy przed jej wszczęciem, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wobec nierozpoznania ponownie sprawy, a jedynie powtórzenie uzasadnienia postanowienia wydanego jako organ I instancji, nieodniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w zażaleniu z dnia [...] kwietnia 2015 r. i dwukrotne jednakowe rozstrzygnięcie i uzasadnienie postanowień Głównego Inspektora z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz [...] kwietnia 2016 r., co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 10 ust. 1 u.s.d.g. poprzez odmowę wydania pisemnej interpretacji prawa na wniosek przedsiębiorcy wobec uznania, że Główny Inspektor nie jest uprawniony do wydawania takich interpretacji, a wniosek strony nie dotyczy daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, co stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 4) art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: u. f. p.) poprzez uznanie, iż kara pieniężna nałożona na podstawie art. 140aa ust. 1 p.r.d nie jest daniną publiczną, co stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podstawą wniosku o wydanie pisemnej interpretacji był art. 10 ust. 1 u.s.d.g., zgodnie z którym przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji, co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej (...) w jego indywidualnej sprawie. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor był organem właściwym do wydania przedmiotowej interpretacji – Główny Inspektor jako organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję K. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości 15000 zł, na podstawie art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 140 ab ust. 1 i 2 p.r.d. za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. Możliwość złożenia wniosku do właściwego organu administracji publicznej, jakim jest Główny Inspektor, wynika z art. 10 u.s.d.g. Zakresem interpretacji mogą zostać objęte przepisy prawne dotyczące świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organ nieprawidłowo przyjął, że kara pieniężna nie jest daniną publiczną w rozumieniu art. 10 u.s.d.g. W piśmiennictwie przyjmuje się, że użyty w art. 10 u.s.d.g. termin "daniny publicznej" (który nie został zdefiniowany w powołanym akcie prawnym) należy łączyć z obowiązkiem świadczenia (zazwyczaj pieniężnego) na rzecz państwa lub innego podmiotu publicznoprawnego w celu realizacji zadań o charakterze publicznym. Istotą takiego świadczenia jest przy tym jego powszechny, przymusowy i bezzwrotny charakter. Daninami publicznymi będą zatem w pierwszej kolejności podatki i opłaty, ale również cła, dopłaty, państwowe pożyczki przymusowe, wszelkiego rodzaju sankcje i kary pieniężne (por. Komentarz do art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, autor: Krzysztof Trzciński, system LEX Omega). Stanowisko co do zaliczania kar pieniężnych do katalogu danin publicznych w rozumieniu art. 10 u.s.d.g. znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w postanowieniu z dnia 8 stycznia 2013 r. o sygn. akt II OW 134/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ właściwy do nałożenia kary pieniężnej, jest również organem właściwym do wydania pisemnej interpretacji co do zakresu zastosowania przepisu stanowiącego podstawę do jej nałożenia, na podstawie art. 10 u.s.d.g. Tak więc wniosek skarżącej spółki spełniał wszystkie warunki formalne, dotyczył kary pieniężnej nakładanej na podstawie przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej. Sąd, w dalszej części należy zwraca uwagę na kwestię zachowania przez organ terminu określonego w art. 10a u.s.d.g. oraz wpływu uchybienia temu terminowi na możliwość wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z wspomnianym przepisem interpretację wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ administracji publicznej lub państwową jednostkę organizacyjną kompletnego i opłaconego wniosku. W razie niewydania interpretacji w terminie uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji, została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek o udzielenie pisemnej interpretacji w dniu [...] grudnia 2014 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Wspomniany Minister przekazał wniosek według właściwości do Głównego Inspektora, który potwierdził wpływ wniosku 5 stycznia 2015 r. (data prezentaty na piśmie przekazującym wniosek w aktach administracyjnych). Termin 30 dni na udzielenie interpretacji mijał z dniem 4 lutego 2015 r., a organ dopiero w dniu [...] kwietnia 2015 r. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podkreślenia wymaga, iż termin 30 dni, o którym mowa w art. 10a u.s.d.g jest terminem prawa materialnego, jest wiążący dla organu bowiem tylko w tym czasie organ jest uprawniony do korzystania ze swoich kompetencji. Upływ terminu wywołuje skutek w postaci załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z drugim zdaniem wspomnianego przepisu, w razie niewydania interpretacji w terminie uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji, została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy. W ocenie Sądu, aktywność organu poza tymi ramami czasowymi nie miała prawnego umocowania i naruszała prawo materialne tj. art. 10 a u.s.d.g. Na mocy powyższego przepisu w obrocie prawnym pojawiła się interpretacja o treści przedstawionej przez skarżącą. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [....] kwietnia 2015 r. na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a., orzekając o zwrocie kosztów postępowania stosownie do art. 200 i 205 p.p.s.a. Stawka minimalna opłaty za czynności radców prawnych została ustalona na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).