II GSK 2439/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1991/16 w sprawie ze skarg [...] na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 maja 2013 r. nr [...] z dnia 23 maja 2013 r. nr [...] z dnia 10 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1991/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skarg [...] na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych za wykonywanie przejazdów bez uiszczenia opłat elektronicznych w punkcie 1) uchylił zaskarżone decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] i nr [...]; w punkcie 2) oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; w punkcie 3) zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego [...] kwotę 1440 (jeden tysiąc czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 16 lutego 2012 r. o godz. 9:30 na drodze krajowej S1 na odcinku D. G. (Z.) – T. w S., inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów: samochód ciężarowy marki Ford o nr rej. [...] wraz z przyczepą ciężarową marki Boro o nr rej. [...], kierowany przez [...]. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. W trakcie kontroli pojazdu, przy pomocy skanera stwierdzono, że nie została uiszczona wymagana opłata elektroniczna w dniu [...] lutego 2012 r. o godzinie 21:20:42 za przejazd po drodze krajowej nr 18 na odcinku O. (granica państwowa) – G., w dniu [...] lutego 2012 r. o godz. 20:37:05 na odcinku autostrady A4 Z. (granica państwowa) – węzeł B. W. oraz w dniu [...] lutego 2012 r. o godz. 09:30 na odcinku drogi ekspresowej S1 D. G. (Z.) – T. W pojeździe znajdowało się urządzenie służące do pobierania opłat elektronicznych, jednak w chwili kontroli miało wyłączony przełącznik przyczepy, tj. pracowało w trybie dla pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 3,5 tony. Podczas kontroli przesłuchano stronę, która zeznała, że w dniu [...] lutego 2012 r. o godzinie 21:20:42 na drodze krajowej nr 18 i w dniu [...] lutego 2012 r. o godz. 20:37:05 na autostradzie A4 oraz w dniu [...] lutego 2012 r. o godz. 9:30 na drodze krajowej S1 na odcinku drogi ekspresowej S1 D. G. (Z.) – Tychy osobiście prowadziła zespół pojazdów składający się z samochodu ciężarowego o nr rej. [...] oraz przyczepy ciężarowej o nr rej. [...]. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) decyzjami z dnia [...] marca 2013 r. nałożył na [...] kary pieniężne w wysokości po 3.000 złotych. GITD, po rozpatrzeniu odwołań [...], decyzjami z dnia [...] maja 2013 r. oraz decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., utrzymał w mocy decyzje z dnia [...] marca 2013 r. Podstawę prawną wskazanych rozstrzygnięć stanowił art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260, dalej jako: "u.d.p.") oraz odpowiednio załącznik nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 ze zm, dalej jako: "rozporządzenie z dnia 22 marca 2011 r.") oraz art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1265, dalej jako: "u.t.d."). W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że z materiału dowodowego wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drogach wymienionych w rozporządzeniu z dnia 22 marca 2011 r., a za przejazdy po nich nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Kontrolowany zespół pojazdów został wyposażony w urządzenie viaBox służące do pobierania opłaty elektronicznej, jednak było ono ustawione na tryb pracy jak dla pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej (DMC) poniżej 3,5 tony bez przyczepy, co skutkowało niepobraniem opłaty za przejazdy po wymienionych drogach krajowych. Powyższe ustalenia potwierdza pismo Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. z dnia [...] września 2012 r., z którego wynika, że powodem niepobrania opłaty elektronicznej za wymienione przejazdy był brak zmiany trybu pracy urządzenia viaBox (z poniżej 3,5 ton na powyżej/równa 3,5 ton) przez użytkownika. Wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r. WSA w Warszawie uwzględnił skargi na wskazane wyżej orzeczenia GITD z dnia [...] maja 2013 r. oraz z dnia [...] czerwca 2014 r. i uchylił zaskarżone decyzje. Orzekając na skutek skargi kasacyjnej GITD, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2406/14 uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi. W uzasadnieniu NSA wskazał, że obowiązkiem Sądu uchylającego decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jest nie tylko wskazanie przepisów postępowania, którym uchybił organ, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. Tymczasem WSA wymienił przepisy, które jego zdaniem zostały naruszone w postępowaniu administracyjnym, nie wykazał jednak jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności, że był to wpływ istotny. NSA zauważył przy tym, że w postępowaniu o wymierzenie kary na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., ustalenia stanu faktycznego muszą odnosić się do okoliczności objętych dyspozycją ww. przepisu. Organ ma stwierdzić, czy kierujący pojazdem samochodowym za przejazd po drodze krajowej wniósł stosowną opłatę. W przypadku braku jej uiszczenia organ ma obowiązek wymierzyć karę. Ustawodawca nie przewidział żadnych przypadków wyłączenia odpowiedzialności kierującego pojazdem w sytuacji wypełnienia dyspozycji art. 13k ust.1 pkt 1 u.d.p. NSA wskazał że Sąd I instancji bardzo ogólnie zarzucił organowi, że nie sprostał on wymaganiom wynikającym z art. 7 i art. 8 k.p.a. Sąd nie wyjaśnił jakie "fakty prawotwórcze" zostały ustalone wadliwie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie została także przedstawiona argumentacja przemawiająca za słusznością stanowiska Sądu, że okoliczności związane z wyposażeniem urządzenia viaBOX w ulotkę, informującą o sposobie ustawienia urządzenia, w przypadku gdy pojazd lekki z przyczepą tworzy zespół pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej równej/wyższej 3,5 t "(...) mogą mieć znaczenie w sprawach i przyczynić się do ich wyjaśnienia". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika z jakich powodów Sąd I instancji uznał, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ były niewystarczające, a okoliczności dotyczące dołączenia do urządzenia viaBOX dodatkowej ulotki informacyjnej miały istotne znaczenie dla ustalenia odpowiedzialności skarżącego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji o niezgodności z prawem zaskarżonych decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zostało sformułowane przedwcześnie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, by WSA uwzględnił wszystkie dowody zgromadzone w sprawie, chodzi tu o załącznik do pisma z [...] listopada 2012 r., stanowiący potwierdzenie dokonania przedpłaty, saldo konta do umowy [...] oraz instrukcję urządzenia viaBOX. Pierwszy z tych dokumentów potwierdza dokonanie [...] czerwca 2011 r. przedpłaty na kwotę 120 zł. Saldo konta do umowy [...] wykazało zarejestrowane przejazdy w 2011 r. w następujących dniach: 6, 11, 21, 25, 27 i 29 lipca; 8, 10 i 30 sierpnia; 1, 7, 27 i 29 września; 19, 20, 21, 25 i 27 października; 15 i 17 listopada; a także 19 marca 2012 r. oraz że z konta nie zostały pobrane żadne środki, a saldo końcowe wynosi 120 zł. Z kolei z Instrukcji obsługi urządzenia pokładowego viaBOX wynika, że urządzenie sygnalizuje zarówno mijanie Punktu Poboru Opłat, jak i pobór opłaty, a także możliwe jest sprawdzenie jego statusu. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało, że skarżący jechał w dniu: - [...] lutego 2012 r. o godz. 21:20:42 po drodze krajowej nr 18 na odcinku O. (granica państwa) – G., oraz w tym samym dniu o godz. 20:37:05 po odcinku autostrady A4 Z. (granica państwa) – węzeł B. W., oraz w dniu - [...] lutego 2012 r. o godz. 9,30 po odcinku drogi ekspresowej S1 D. G. (Z.) – T., objętych obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, pojazdem samochodowym. Korzystał zatem z dróg, poruszając się po nich zespołem pojazdów, tj. pojazdem wraz z przyczepą, których dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony. Przejazd odbywał się bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że taka opłata nie została za wskazane przejazdy pobrana, mimo iż na koncie przedpłatowym skarżącego znajdowała się kwota zapewniająca pobranie stosownej opłaty za przejazdy odcinkami płatnymi, a w samochodzie zostało zainstalowane urządzenie viaBox umożliwiające pobór takiej opłaty. Jednakże urządzenie to, jak wynika z protokołów kontroli, nie zostało nastawione na tryb pozwalający dokonać poboru należnej opłaty podczas przejazdu płatnymi drogami. Przy czym, jak twierdzi skarżący, nie został on poinformowany podczas zakupu oraz nie wynika to z instrukcji, która została załączona do urządzenia, że winien dokonać stosownego przełączenia urządzenia, aby opłata była pobierana. W tym zakresie Sąd I instancji jest związany wyrokiem NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., który orzeczeniem tym przesądził, że odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny i jest następstwem stanu niezgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie taki stan zaistniał. Ustawodawca nie przewidział żadnych przypadków wyłączenia odpowiedzialności kierującego pojazdem w sytuacji wypełnienia dyspozycji art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że prawidłowo została wymierzona przez organy kara za przejazd pojazdem w dniu [...] lutego 2012 r. po drodze krajowej S1 (odcinek D. G.- T.), gdyż taki przejazd w tym dniu miał miejsce po wskazanej drodze (nie neguje tego również skarżący), oraz że nie została za ten przejazd uiszczona stosowna opłata. Uzasadniając uchylenie decyzji GITD z dnia [...] maja 2013 r. WSA podkreślił, że inaczej się jednak przedstawia sytuacja w zakresie wskazanych przez organ przejazdów po autostradzie A4 (Z. – węzeł B.) oraz po drodze krajowej nr 18 (O.-G.) w dniu [...] lutego 2012 r. Organ przyjął, iż w tym dniu miały miejsce dwa odrębne przejazdy. Jednak materiał dowodowy sprawy nie wyjaśnia, czy faktycznie były to dwa odrębne przejazdy, czy też jeden. Przy czym nie ulega wątpliwości, że zostały one zarejestrowane na dwóch różnych odcinkach dróg w odstępie czasowym 43 minut. Kara winna być wymierzona za przejazd. Z ustaleń kontroli wynika, że pojazd skarżącego o godz. 20:37:05 znajdował się na autostradzie A4, a o godzinie 21:20:42 na drodze krajowej nr 18. Organ winien był ustalić, czy był to jeden przejazd, czy też dwa odrębne. Kara winna być bowiem ustalona za przejazd pojazdu po płatnych drogach publicznych. Nie jest bowiem dopuszczalna multiplikacja nakładanych kar za przejazd. W związku z powyższym wydanie przez GITD decyzji z dnia [...] maja 2013 r. było przedwczesne, bowiem nie wyjaśniono, czy był to jeden przejazd, czy dwa przejazdy (jak przyjęły organy). Okoliczność ta dla ustalenia prawidłowości nakładanych kar ma istotne znaczenie bowiem winna być nałożona albo jedna albo dwie kary. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wyjaśnić okoliczność dotyczącą przejazdu pojazdu w dniu [...] lutego 2012 r. Reasumując, zdaniem Sądu, organ naruszył przepisy postępowania, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżył powyższy wyrok w części, w której uchylono decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. (punkt 1 wyroku) oraz w części, w której orzeczono o kosztach postępowania (pkt 3 wyroku) wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w której uchylono decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. oraz w części, w której orzeczono o kosztach postępowania i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy w kwestionowanym zakresie do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm. - zwanej dalej k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ w sposób niedostateczny wywiązał się z obowiązku wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności nie ustalił, czy przejazdy pojazdu samochodowego o nr. rej. [...] wraz z przyczepą, zarejestrowane w dniu [...] lutego 2012 r. o godzinie 20:37:05 po autostradzie A4 i o godzinie 21:20:42 po drodze krajowej nr 18 stanowiły jeden przejazd, czy też dwa odrębne przejazdy, podczas gdy z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zarejestrowane naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej dotyczyły dwóch różnych przejazdów realizowanych na dwóch różnych drogach krajowych objętych obowiązkiem wnoszenia opłaty elektronicznej, co wynika wprost z protokołu kontroli drogowej, w którym wskazano numery identyfikacyjne urządzeń kontrolnych (bramownic); 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania skarżonych decyzji, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że kara pieniężna, o której jest mowa w ww. przepisie winna być ustalona za przejazd pojazdu po płatnych drogach publicznych w ramach jednego przejazdu, podczas gdy już wykładnia literalna przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. wskazuje, że sankcję administracyjną wymierza się kierującemu pojazdem za przejazdy pojazdu samochodowego, po drodze krajowej, bez uiszczenia opłaty elektronicznej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że sankcjonowaniu podlega każdy przejazd drogą krajową lub jej odcinkiem bez uiszczenia opłaty elektronicznej, wymienionych w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jedn. Dz. U. 2013 r. poz. 1263, ze zm., dalej jako rozporządzenie), bez względu na to, czy przejazdy po kilku drogach krajowych odbywały się w ramach jednego lub więcej przejazdów użytkownika dróg krajowych, a także bez znaczenia dla istoty sankcji jest czas, jaki upłynął pomiędzy zarejestrowaniem poszczególnych naruszeń obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Argumenty na poparcie zarzutów organ przedstawił w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a także przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie są trafne. Przede wszystkim należy na wstępie rozważań powyższych zarzutów kasacyjnych ściśle określić zakres zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylającego dwie decyzje GITD z dnia [...] maja 2013 r. dotyczące przejazdu w dniu [...] lutego 2012 r. po autostradzie A4 i drodze krajowej nr 18. Natomiast nie został zaskarżony wyrok WSA w pkt 2 oddalający skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r., który w tej części jest prawomocny. Przyczyną uchylenia ww. decyzji GITD przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było stwierdzenie przez organ, że w dniu [...] lutego 2012 r. miały miejsce dwa odrębne przejazdy po autostradzie A4 (Z. – węzeł B.) oraz po drodze krajowej nr 18 (O. – G.) i dlatego należało wymierzyć skarżącemu dwie odrębne kary za przejazdy bez uiszczenia opłat elektronicznych, mimo że organ nie wyjaśnił, czy faktycznie były to odrębne przejazdy, czy też może jeden. Rozpoznając skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie i w granicach skargi kasacyjnej ściśle określonych w zarzutach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne co do przebiegu przedmiotowego przejazdu w dniu [...] lutego 2012 r. na dwóch odrębnych odcinkach dróg w odstępie czasowym 43 minut. Zatem ustalenia faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie budzą wątpliwości i dlatego nie można zarzucić zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów postępowania, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Pozostaje do szczegółowego rozważenia zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, a konkretnie przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że kara pieniężna winna być wymierzona za przejazd pojazdu po płatanych drogach publicznych w ramach jednego przejazdu. Wprawdzie Sąd I instancji nie dokonał w sposób wyczerpujący wykładni art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzestając jedynie na wskazaniu na wątpliwości co do potraktowania niniejszego przejazdu w dniu [...] lutego 2012 r. za dwa odrębne przejazdy, za które wymierzono dwie odrębne kary mimo zaistnienia okoliczności przemawiających za przyjęciem jednego przejazdu, za który należało wymierzyć jedną karę. Jednakże z wywodów Sądu I instancji wynika, że podziela on utartą już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretację pojęcia "przejazdu" dla wymierzenia kary za naruszenie obowiązków związanych z opłatą elektroniczną a sprowadzającą do następującej tezy. Zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie można rozumieć przejazdu jako jedną tzw. bramownicę rejestrującą. Za przejazd dla potrzeb stosowania art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych należy traktować jedno działanie tego samego kierującego, polegające na poruszaniu się określonym pojazdem po drodze płatnej, integralne pod względem czasu i miejsca (vide wyrok NSA z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 2177/15). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela utrwaloną już wieloma orzeczeniami zaprezentowaną wyżej wykładnię przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i rozumienie pojęcia "przejazdu" zawarte w tych przepisach i jednocześnie odrzuca interpretację tego przepisu przedstawioną w skardze kasacyjnej, która prowadziła do niedopuszczalnego multiplikowania kar za przejazd. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.