I SA/Wa 1356/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. N. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. nr [...]utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2016 r. nr [...]o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1950 r. nr [...]o odmowie przyznania Z. T. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zostało wydane przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Orzeczeniem administracyjnym z [...] września 1950 r. odmówiono przyznania w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) prawa własności czasowej do gruntu zabudowanej nieruchomości przy ul. [...] w [...] ozn. nr hip. [...] na rzecz jej przeddekretowej właścicielki – Z. T. Obszar tej nieruchomości miał obejmować, według danych zawartych w dziale I wykazu hipotecznego [...]-[...] m2, a według mapy [...] [...]-[...] m2. (dane takie ujawnione zostały w treści znajdującej się w aktach mapy sytuacyjnej przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji w dniu [...] lutego 2001 r.). Decyzją Burmistrza Gminy [...] z [...] marca 2002 r. nr [...], wydaną również w trybie art. 7 dekretu, w następstwie rozpoznania wniosku Z. T., ustanowiono na rzecz jej następcy prawnego – M. K. prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...]z obrębu [...]o pow. [...] m2. Podejmując tę decyzję organ stanął na stanowisku, że orzeczenie administracyjne z [...] września 1950 r. nie jest aktem funkcjonującym w obrocie prawnym, gdyż nie zostało doręczone pełnomocnikowi strony ani samej stronie, a to wobec ustalenia, że przesyłka zawierająca to orzeczenie skierowana do owego pełnomocnika została zwrócona została z adnotacją, iż adresat zmarł. Aktem notarialnym z [...] czerwca 2012 r. rep. [...] Nr [...] A. K. (spadkobierca M. K.) zbył na rzecz M. N. wszelkie prawa i roszczenia wynikające z dekretu przysługujące mu po byłej właścicielce nieruchomości przy ul. [...], w części w jakiej odnoszą się do gruntu nieoddanego w użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy M. N. wnioskiem z [...] kwietnia 2013 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...]września 1950 r. w części dotyczącej nieruchomości niezwróconej następcom prawnym dawnej właścicielki na podstawie ww. decyzji Burmistrza Gminy [...]. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] czerwca 2016 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w zakwestionowanej części, uzasadniając to brakiem wejścia owego orzeczenia do obrotu prawnego. Odwołując się do poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych wywodziło, że decyzja administracyjna niedoręczona stronie jest decyzją nieistniejącą (tzw. nieaktem). Nie jest więc aktem obowiązującym i wywołującym skutki prawne. Taka zaś sytuacja zaistniała w odniesieniu do orzeczenia z 1950 r., które po skierowaniu do pełnomocnika strony zwrócone zostało organowi z adnotacją, że ów pełnomocnik zmarł. To zaś wykluczało możliwość prowadzenia wobec tego orzeczenia postępowania nadzorczego. Zdaniem Kolegium, bez znaczenie jest przy tym przywołanie powyższego orzeczenia jako podstawy ujawnienia własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości w prowadzonej dla niej księdze wieczystej - na co powoływała się strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - gdyż własność ta przeszła na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa, na podstawie art. 1 dekretu. Przy pierwszym rozpoznaniu sprawy Kolegium zauważało dodatkowo, że strona może zwrócić się do Prezydenta [...] o rozpatrzenie wniosku dekretowego w części w jakiej dotychczas nie został on rozpoznany. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...]czerwca 2016 r, M. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie: art. 61a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3 k.p.a., przez niewłaściwą kontrole sprawy administracyjnej w wyniku rozstrzygnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przez bezzasadne uznanie, iż nie jest uzasadnione wszczęcie postepowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...]z [...] września 1950 r, gdyż nie zostało ono doręczone ani stronie ani jej pełnomocnikowi, co powoduje, że nie istniej przedmiot rozstrzygnięcia, co do którego można rozstrzygać o stwierdzeniu nieważności, stosownie do art. 156 § 1 k.p.a. (koncepcja nieaktu); art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, powoduje, że mamy do czynienia z nieaktem, tj. czynnością prawnie nieistniejącą, nie zaś decyzja nieważną, której eliminacja z obrotu prawnego wymaga wydania odrębnej decyzji stwierdzającej jej nieważność; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art.. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób przekonywujący i wyczerpujący przyczyn, dla których organ nadzoru odmówił uznania za trafny zarzut nieważności ww. orzeczenia administracyjnego, lecz zastosował doktrynalna koncepcje "nieaktu", a w konsekwencji sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób uniemożliwiający jej kontrole przed sądem administracyjnym oraz naruszający zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w obszernym uzasadnieniu skargi, wniósł on o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. Odmawiając wszczęcia z wniosku M. N. postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...]z [...] września 1950 r. Kolegium stanęło na stanowisku, iż w sprawie zaistniała "inna uzasadniona przyczyna" uniemożliwiająca prowadzenie postępowania, a tą było niewejście do obrotu prawnego orzeczenia, które miałoby podlegać weryfikacji w trybie art. 156 § 1 i n. k.p.a. Powyższa konstatacja miała zaś wynikać z poczynionych przez organ nadzoru ustaleń, co do braku skutecznego doręczenie ww. orzeczenia pełnomocnikowi strony jak też samej stronie ówcześnie prowadzonego postępowania, co powoduje, że w sensie prawnym stanowi ono tzw. "nieakt". W pierwszym rzędzie wskazać zatem należy, że Sąd nie kwestionuje co do zasady poglądu prawnego przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu, wedle którego decyzja administracyjna niedoręczona stronie nie wchodzi do obrotu prawnego, a tym samym musi być uznana za akt nieistniejący (nieakt). Jest on przy tym - na co tranie zwracało uwagę Kolegium - powszechnie akceptowany w doktrynie i judykaturze. Decyzja administracyjna jako indywidualny akt zewnętrzny skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu wywołuje wszak skutki dopiero w momencie jej skutecznego doręczenia bądź ogłoszenia. Jej adresat musi mieć bowiem świadomość, że taki akt administracyjny został w stosunku do niego wydany, co będzie możliwe tylko w momencie skutecznego doręczenia decyzji. Jednakże dla uznania, że dana decyzja administracyjna, w następstwie jej niedoręczenia nie weszła do obrotu prawnego, a przez to jest aktem nieistniejącym, należy dysponować kompletną dokumentacją z postępowania, w którym została ona wydana. Uwaga ta nabiera szczególnej doniosłości w sytuacji, gdy tego rodzaju ocena prawna miałby się odnosić – jak w niniejszej sprawie - do decyzji wydanej przeszło 60 lat temu. Stan faktyczny sprawy, przekładający się na ocenę stanu prawnego, musi być wszak w tym zakresie ustalony w sposób pewny, a nie li tylko domniemany. Tymczasem zgromadzona w aktach przekazanych do Sądu archiwalna dokumentacja z postępowania zakończonego orzeczeniem z 1950 r. - obejmująca: wniosek dekretowy z kopertą, orzeczenie, kopertę w której było ono przesyłane pełnomocnikowi Z. T. i przytwierdzony do niej druk zwrotnego potwierdzenia odbioru (łącznie 5 kart) - z całą pewnością nie jest kompletna. Wskazuje na to choćby uwidoczniona na poszczególnych dokumentach numeracja, z której wynika że akta tego postępowania musiały pierwotnie zwierać przynajmniej kilkanaście kart. W takiej zaś sytuacji sformułowanie w sposób kategoryczny stanowiska, że orzeczenie to nie weszło do obrotu prawnego było nieuprawnione. Nie można bowiem wykluczyć, że pozyskawszy informację o zgonie pełnomocnika, Prezydium Rady Narodowej w [...]doręczyło orzeczenie bezpośrednio stronie postępowania (Z. T.), której adres zamieszkania był owemu organowi znany, gdyż wskazywany został we wniosku o przyznanie prawa własności czasowej z [...] września 1947 r. Tyle tylko, że dowód doręczenia ze względu na znaczny upływ czasu się nie zachował. Już tylko te okoliczności przesądzają, że odmowa w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, z przyczyn podawanych przez organ narusza w sposób istotny art. 61 § 1 a k.p.a. w zw. z art. 7,i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Niezależnie od powyższego godzi się zauważyć, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z [...] września 1950 r. skierowane zostało także do wiadomości Zarządu Nieruchomości Miejskich w W. Trudno zaś założyć, by temu adresatowi nie zostało ono doręczone, skoro uzasadnieniem dla nadania orzeczeniu rygoru natychmiastowej wykonalności wprost w nim wskazanym miała być "konieczność przejęcia w administrację opuszczonego i pozostającego bez opieki zamieszkałego budynku". Tę zaś na terenie [...] sprawował wówczas ww. podmiot. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest natomiast pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, że doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca (strona) podmiotowi, nawet w przypadku, gdy owemu podmiotowi przesłano tę decyzję "do wiadomości" powoduje, że decyzja taka weszła do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. W takiej zaś sytuacji, uznawanie jej za akt nieistniejący jest niedopuszczalne (vide wyroki NSA: z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt. I OSK 453/08, z dnia 21 sierpnia 2008r. sygn. akt II OSK 952/07, uchwała NSA z dnia 15 października 2008r. sygn. akt II GPS 4/08). Rację ma wreszcie skarżący podnosząc, że w sytuacji, gdy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] stanowiło podstawę dokonania wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej "[...]" (vide zaświadczenie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] marca 1996 r. [...]), to nie sposób uznać, że nie wywołało ono skutku prawnego i nie istnieje w obrocie prawnym. A skoro tak to brak jest podstaw do stosowania przez organ nadzoru w takich okolicznościach faktyczno-prawnych art. 61 § 1a k.p.a. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej i sprowadzają się do konieczności wszczęcia i przeprowadzenia z wniosku skarżącego postępowania nadzorczego, o którym mowa w art. 156 § 1 i n. k.p.a. mającego za przedmiot orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1950 r. w zakwestionowanej przez niego części i wydania stosownego rozstrzygnięcia, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.