II GSK 736/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1838/16 w sprawie ze skargi M J na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę M J (dalej: skarżący) na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [..] czerwca 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylił zaskarżone postanowienie. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżący wnioskiem z dnia 18 listopada 2015 r. wezwał do zapłaty należności pieniężnej wraz z odsetkami ustawowymi w związku z uchyleniem decyzji Inspektora z dnia [..] października 2011 r. o nałożeniu kary pieniężnej. Organ pismem z dnia [...] grudnia2015 r. poinformował skarżącego, że w zakresie dotyczącym żądania zwrotu należności głównej oraz wyegzekwowanych odsetek sprawę przekazano według właściwości Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast odnosząc się do kwoty odsetek wskazanych w żądaniu organ uznał, że kwota 8628 zł została już zwrócona skarżącemu w dniu 22 listopada 2013 r. W zakresie dotyczącym żądania zwrotu kosztów egzekucyjnych organ uznał, że wierzyciel jest obowiązany do systematycznej kontroli terminowości zapłaty zobowiązań pieniężnych, a jeżeli należność nie zostanie zapłacona w terminie wynikającym z przepisu prawa, ma obowiązek wystawić tytuł wykonawczy. W zakresie dotyczącym żądania zapłaty odsetek ustawowych organ podał, że odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu. Przepis art. 13k ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; dalej: u.d.p.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2015 r. nie zawierał podstawy materialnoprawnej do zasądzenia odsetek. Natomiast art. 40d u.d.p upoważniający organ do ustalenia odsetek ustawowych odnosi się wyłącznie do przypadku nieterminowego uiszczenia kar i nie może być stosowany do innych stanów prawnych. Skarżący pismem z dnia 23 grudnia 2015 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez organ decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. Postanowieniem z dnia [..] czerwca 2016 r. Inspektor, powołując się na treść art. 127 § 3 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ze względu na to, że pismo z dnia [,...] grudnia 2015 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej. WSA w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd I instancji podał, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia, jaki charakter prawny ma pismo organu z dnia [...] grudnia 2015 r. Wskazał, że zostało ono skierowane do skarżącego oraz wydane i podpisane w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego przez Zastępcę Dyrektora Biura Prawnego, a więc organ właściwy, do wydania rozstrzygnięć indywidualnych odnoszących się do kar pieniężnych. Zatem do rozważenia pozostaje, czy pismo to zawiera rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Z treści wskazanego pisma wynika, że organ w sposób jednoznaczny wskazał, że w zakresie swojej właściwości rzeczowej przepisy u.d.p (art. 13 k ust. 8) nie zawierają podstawy materialnoprawnej do zwrotu odsetek, jak również brak jest podstaw do zwrotu kosztów egzekucyjnych. Ponadto wyjaśnił skarżącemu, że jego wniosek w zakresie zwrotu należności głównej oraz odsetek wyegzekwowanych w wyniku postępowania egzekucyjnego został przekazany według właściwości do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W ocenie Sądu I instancji przedstawiona wyżej treść pisma z [...] grudnia2015 r. stanowi, że spełniony został również warunek – pismo zawiera rozstrzygnięcie dotyczące wprost złożonego przez skarżącego wniosku z dnia 18 listopada 2015 r. WSA w Warszawie powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym odmowa zwrotu odsetek wymaga wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, pismo z dnia [...] listopada 2015 r. jest decyzją administracyjną, tym samym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może być uznany za niedopuszczalny. Inspektor zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w związku z art. 104 i art. 134 k.p.a. oraz art. 13k, art. 13m, art. 40a i art. 40d u.d.p. przejawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ powinien rozpoznać sprawę zainicjowaną wnioskiem strony z dnia 18 listopada 2015 r. w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy zwrotu odsetek tytułem nienależnie pobranej kary pieniężnej i tym samym wniosek strony z dnia [...] grudnia2015 r. o ponowne rozpoznanie sprawy nie mógł być uznany za niedopuszczalny, podczas gdy w sprawie nie doszło do naruszenia ww. przepisów postępowania przez organ, albowiem rozpatrzenie wniosku strony z dnia 18 listopada 2015 r. w żadnym razie nie wymagało rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak było podstaw prawnych do wydania tego rodzaju orzeczenia w przepisach prawa materialnego, w tym także ustawy o drogach publicznych, a co za tym idzie, należało stwierdzić niedopuszczalność wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy; 2) przepisów prawa materialnego, a to art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6, art. 104, art. 134 k.p.a. oraz art. 13k, art. 13m, art. 40a i art. 40d u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że w rozpatrywanej materii istniał ustawowy obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego, które organ powinien był zakończyć decyzją w przedmiocie odmowy zwrotu odsetek tytułem nienależnie pobranej kary pieniężnej, podczas gdy analiza treści powyższych norm w żadnym razie nie daje podstaw do przyjęcia, że wniosek skarżącego w rzeczonej kwestii inicjuje postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie, którego zakończenie powinno nastąpić rozstrzygnięciem w formie decyzji kończącej sprawę w danej instancji. Odpowiedz na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna Inspektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, a dopiero w drugiej naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna Inspektora nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie Sądu II instancji nietrafny jest podniesiony w tej skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w szczególności art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 104 i art. 134 k.p.a., polegający na przyjęciu, że organy transportu drogowego nie miały obowiązku rozpoznawania w trybie procesowym wniosku M J z dnia 18 listopada 2015 r. w sprawie zwrotu odsetek od nienależnie pobranej kary pieniężnej za naruszenie przepisów ud.p. W tym zakresie Inspektor prezentuje stanowisko, że brak jest podstaw do procesowego załatwienia takiej sprawy, zwłaszcza wydawania decyzji. Stanowisko Inspektora w tym zakresie jest niezasadne. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że wniosek strony zainicjował sprawę administracyjną w znaczeniu procesowym, a to oznacza, że powinna być ona załatwiona w sposób prawem przewidziany. Tak więc organ powinien wydać w tym zakresie rozstrzygnięcie stosownie do obowiązujących przepisów. Sąd I instancji nie przesądził jakie to ma być rozstrzygnięcie, ale podniósł, że nie mogło to być pismo organu. Z tym poglądem należy się zgodzić. Wniosek zawsze wszczyna sprawę, jednak jej charakter zależy od stanu prawa. Oznacza to, że organ dokonując oceny wniosku na gruncie obowiązujących przepisów ma sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, jeżeli przepisy dają podstawę do takiego działania, albo może umorzyć wszczęte postępowanie jeżeli spełnione zostały przesłanki z art. 105 k.p.a. lub też jest obowiązany odmówić wszczęcia postępowania, jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub jeżeli wszczęcie jest niemożliwe z innych uzasadnionych przyczyn (art. 61a § 1 k.p.a.). Zatem po złożeniu wniosku organ ma możliwość orzekania w jeden ze wskazanych sposobów, a nie kierowania do strony pism, które są wydawane poza wskazaną procedurą. Skoro Sąd I instancji przyjął taką drogę działania organu, to orzekał w zgodzie z prawem i z tego powodu wyrok nie posiada wad, które uzasadniałyby jego uchylenie. Wobec powyższego zarzut kwestionujący takie stanowisko Sądu I instancji należało uznać za niezasadny. Z kolei zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie prawa materialnego, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 104 i art. 134 k.p.a. w związku ze wskazanymi przepisami u.d.p. jest niezasadny, bo formalnie wadliwy, ale przede wszystkim przedwczesny. Formalna wada odnosi się do wskazania przepisów procesowych jako materialnych, a więc niewłaściwej podstawy kasacyjnej. Natomiast przedwczesność zarzutu wynika z tego, że przedmiotem sporu nie była wykładnia lub stosowanie prawa materialnego, ale kwestia procesowa, która sprowadzona została do zagadnienia, czy wniosek złożony przez M J wszczął postępowanie administracyjne. Ten problem został rozpoznany w ramach zarzutu procesowego. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.