VI SA/Wa 1838/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. zasądzić od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 1838/16 Uzasadnienie Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 3 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej kpa) stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez ten organ pisma z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu uiszczonej kary pieniężnej. Do wydania niniejszego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: M.J. (zwany dalej "skarżącym") wnioskiem z dnia 18 listopada 2015 r. wystąpił do Głównego Inspektora Transportu Drogowego z wezwaniem do zapłaty należności pieniężnej w łącznej kwocie 70 618,00 złotych wraz z odsetkami ustawowymi od dnia 13 lutego 2013 r. w związku z uchyleniem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. o numerze [...] o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 57 000 złotych. Organ pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] poinformował skarżącego, iż w zakresie dotyczącym żądania zwrotu należności głównej oraz odsetek wyegzekwowanych w wyniku postępowania egzekucyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie sprawę przekazano według właściwości Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast odnosząc się do kwoty odsetek wskazanych w żądaniu organ uznał, że kwota 8628,00 zł. została już zwrócona skarżącemu w dniu [...] listopada 2013 r. W zakresie dotyczącym żądania zwrotu kosztów egzekucyjnych organ uznał, że wierzyciel jest obowiązany do systematycznej kontroli terminowości zapłaty zobowiązań pieniężnych, a jeżeli należność nie zostanie zapłacona w terminie wynikającym z przepisu prawa, ma obowiązek wystawić tytuł wykonawczy. Oceny legalności prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania egzekucyjnego w żaden sposób nie zmienia późniejsze uchylenie przez organ decyzji własnej z dnia [...] października 2011 r. o numerze [...] będące następstwem postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2015 r. GITD nie spowodował niezgodnego z prawem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w rozumieniu przepisu art. 64c § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 j.t.). Dlatego też w zakresie dotyczącym żądania zapłaty odsetek ustawowych od dnia 13 lutego 2013r. organ stanął na stanowisku, zgodnie z którym odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu. Jeżeli wysokość odsetek nie jest w inny sposób określona, należą się odsetki ustawowe (art. 359 § 2 k.c.). Przepis art. 13k ust. 8 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2015 r. stanowił, że w przypadku uwzględnienia odwołania, uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi z rachunku bankowego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, o którym mowa w art. 40a ust. 1, w terminie 14 dni od dnia uchylenia decyzji nakładającej karę, a więc nie zawierał podstawy materialnoprawnej do zasądzenia odsetek. Podkreślił, że przepis art. 40 d ustawy o drogach publicznych upoważniający organ do ustalenia odsetek ustawowych odnosi się wyłącznie do przypadku nieterminowego uiszczenia kar i nie może być stosowany do innych stanów prawnych. Następnie skarżący pismem z dnia 23 grudnia 2015 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez organ decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów art. 72 § 1 pkt 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że brak jest materialnoprawnej podstawy do naliczenia i zapłaty na rzecz skarżącego odsetek od nienależnie zapłaconych kar pieniężnych i odsetek od nieterminowego uiszczenia tych kar, 2) przepisu art. 64c § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku uchylenia decyzji, która była podstawą wystawienia tytułu wykonawczego i wszczęcia egzekucji powołany przepis nie stanowi podstawy zwrotu skarżącemu kosztów egzekucyjnych wraz z odsetkami w wysokości ustawowej, 3) przepisów art. 7, 8, 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyjaśnienia przyczyn niezwrócenia skarżącemu całości wyegzekwowanych kar pieniężnych i odsetek od nieterminowego uiszczenia tych kar. Mając na uwadze postawione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwrot na rzecz skarżącego: 1) kwoty 2.651,13 zł tytułem niezwróconej należności głównej wraz z odsetkami w wysokości odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych od dnia 13 lutego 2013 r. do dnia zapłaty 2) kwoty 994,80 zł tytułem niezwróconych odsetek wraz z odsetkami w wysokości odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych od dnia 13 lutego 2013 r. do dnia zapłaty 3) kwoty 3.996,00 zł tytułem niezwróconych kosztów egzekucyjnych wraz z odsetkami w wysokości ustawowej od dnia 13 lutego 2013 r. do dnia zapłaty 4) kwoty 711,27 zł tytułem odsetek od kwoty 8.628,00 zł za okres od 13 lutego 2013 r. (data pobrania) do 22 listopada 2013 r. (data zwrotu) w wysokości odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych 5) kwoty 14.307,89 zł tytułem odsetek od kwoty 54.348,87 zł za okres od 13 lutego 2013 r. (data pobrania) do [...] grudnia 2015 r. (data zwrotu) w wysokości odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych. Skarżący nadmienił również, że pismem z dnia 18 listopada 2015 r. wezwał organ do zwrotu nienależnie wyegzekwowanych należności w wysokości 57.000,00 zł tytułem należności głównej, 9.622,80 zł tytułem odsetek oraz 3.996,00 zł tytułem kosztów egzekucyjnych wraz z należnymi odsetkami ustawowymi liczonymi od dnia 13 lutego 2013 r. do dnia zapłaty. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. organ poinformował skarżącego, że pismo w przedmiocie zwrotu należności w wysokości 57.000,00 zł zostało przekazane do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a odsetki w wysokości 8.628,00 zł zostały zwrócone skarżącemu dnia 22 listopada 2013 r. Organ nadmienił również, że brak jest podstaw do żądania przez skarżącego zwrotu kosztów egzekucyjnych i ustawowych odsetek od wyegzekwowanej kwoty. Rozpoznając sprawę Główny Inspektor transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie organu jego pismo z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] sporządzone w związku z wezwaniem skarżącego do zapłaty należności pieniężnej w łącznej kwocie 70 618,00 złotych wraz z odsetkami ustawowymi od dnia 13 lutego 2013 r. w związku z uchyleniem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. o numerze [...] o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 57 000 złotych nie stanowiło decyzji administracyjnej. Na poparcie swojego stanowiska organ wskazał na brzmienie art. 134 i 104 kodeksu postępowania administracyjnego. W jego ocenie decyzja administracyjna, jest jednostronną czynnością organu administracji publicznej, posiadającą odpowiednią formę prawną, określającą konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata. Zdaniem organu, jego pismo z dnia z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], nie spełniało tych wymogów i nie stanowiło decyzji. Dlatego też skarżący nie mógł skutecznie domagać się ponownego rozpatrzenia sprawy. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...]. Postanowieniu zarzucił naruszenie art. 104 § 1 w zw. z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, że pismo organu z dnia [...] grudnia 2015 r. stanowi "pismo wyjaśniające w sprawie" i nie jest decyzją administracyjną rozstrzygającą o odmowie zwrotu odsetek oraz kosztów egzekucyjnych, podczas gdy pismo organu z dnia [...] grudnia 2015 r. zawiera elementy niezbędne do zakwalifikowania do jako decyzji, tj. oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie konkretnej sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania przed sądem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2015 r. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania/odpowiednio wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Środek odwoławczy jest niedopuszczalny tylko wówczas, gdy wynika to z braku przesłanek o charakterze przedmiotowym albo podmiotowym. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot – stronę postępowania w sprawie (por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, str. 749-751). W niniejszej sprawie przeszkody o charakterze podmiotowym nie zachodziły, albowiem skarżący był/jest stroną postępowania. Istniała więc przesłanka podmiotowa środka odwoławczego/wniosku o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy. Do przyczyn przedmiotowych zalicza się m.in. przypadek wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od aktu niemającego charakteru decyzji administracyjnej, bowiem stosownie do treści art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Według organu pismo z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] nie stanowiło decyzji administracyjnej, a tym samym skarżący nie mógł domagać się ponownie rozpoznania jego sprawy z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wymaga zatem ustalenia, jaki charakter prawny ma pismo organu z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Aby pismo można było uznać za decyzję administracyjną musi ono zawierać minimum niezbędnych elementów przewidzianych dla decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że pismo Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] zostało skierowane do pełnomocnika skarżącego oraz wydane i podpisane w imieniu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego przez Zastępcę Dyrektora Biura Prawnego, zatem organ właściwy, do wydania rozstrzygnięć indywidualnych odnoszących się do kar pieniężnych. Tym samym spełnione zostały trzy elementy minimum niezbędnego dla uznania decyzji administracyjnej. Pozostaje do rozważenia ostatni element, czy pismo to zawiera rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Z treści wskazanego pisma wynika, że organ w sposób jednoznaczny wskazał, iż w zakresie swojej właściwości rzeczowej przepisy ustawy o drogach publicznych (art. 13 k ust. 8) nie zawierają podstawy materialnoprawnej do zasądzenia odsetek, jak również brak jest podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów egzekucyjnych. Ponadto wyjaśnił skarżącemu, że jego wniosek w zakresie zwrotu należności głównej oraz odsetek wyegzekwowanych w wyniku postępowania egzekucyjnego został przekazany według właściwości do Generalnego Dyrektora Dróg krajowych i Autostrad. Zatem i ostatni czwarty warunek został spełniony bowiem zawiera rozstrzygnięcie dotyczące wprost złożonego przez skarżącego wniosku z dnia 18 listopada 2015 r. Ponadto w zakresie oceny charakteru prawnego pisma organu z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Sąd zwraca uwagę i popiera stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym odmowa zwrotu odsetek wymaga wydania decyzji administracyjnej (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 489/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt VI SA/Wa 389/07, VI SA/Wa 2028/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 1011/11). Na marginesie należy wyjaśnić, że w sytuacji gdy strona żąda określonego działania organu a zdaniem organu brak jest podstawy prawnej do uwzględnienia tego żądania, prawidłowe działanie organu może przybrać formę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, umorzenia postępowania w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania albo odmowy uwzględnienia żądania. Zasadą jest bowiem, że podanie strony wszczyna postępowanie administracyjne, a czym innym jest procesowe rozstrzygnięcie w takiej sprawie, które zależy od treści norm prawa materialnego. Zdaniem Sądu, organ w sprawie niniejszej powinien wniosek z dnia 18 listopada 2015 r. zatytułowany "wezwanie do zapłaty" załatwić we właściwej formie procesowej. Stwierdzenie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r., że nie ma on podstaw prawnych w ustawie o drogach publicznych do zasądzenia odsetek, wskazuje, że w istocie rozstrzyga on sprawę co do istoty. Tym samym pismo z dnia 7 listopada 2015 r., wbrew twierdzeniu organu jest decyzją administracyjną wydaną w toku instancji. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniesiony przez skarżącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r. nie może być uznany za niedopuszczalny na podstawie art. 134 k.p.a. Oznacza to, że w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2016 r. zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, w toku ponownego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 grudnia 2015 r. organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Z podniesionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.