I OSK 638/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 721/16 w sprawie ze skargi D. B. na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy skierowania do szkoły 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 28 listopada 2016 r., II SA/Ke 721/16, oddalił skargę D. B. na czynność Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy skierowania do szkoły. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że art. 71b ust. 5 i 5a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. na datę wydania zaskarżonego aktu Dz. U. z 2015 r., poz. 2165 ze zm., dalej jako: "ustawa") nie dają podstaw do żądania skierowania przez starostę czy też przez jednostkę samorządu terytorialnego dziecka do konkretnej, wybranej przez rodzica szkoły. Do skierowania dziecka może dojść tylko na podstawie art. 71b ust. 5b ustawy, a więc jeżeli powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka nie prowadzi szkoły specjalnej lub ośrodka, o którym mowa w art. 2 pkt 5 ustawy, odpowiednich ze względu na rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego. W takiej sytuacji starosta tego powiatu kieruje dziecko do najbliższego powiatu prowadzącego taką szkołę lub ośrodek. Starosta najbliższego powiatu prowadzącego taką szkołę lub ośrodek nie może odmówić przyjęcia dziecka do szkoły lub ośrodka. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, bowiem na terenie K. funkcjonują placówki wymienione w posiadanym przez dziecko skarżącego orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Nadto Szkoła Podstawowa Integracyjna nr [...] nie jest jedyną w K. szkołą z oddziałami integracyjnymi. Można zrozumieć stanowisko skarżącego, że pragnie on, aby jego dziecko uczyło się w najlepszej jego zdaniem dla jego dziecka szkole. Pragnienie to zderza się jednak z takimi samymi pragnieniami innych rodziców dzieci posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Szkoła integracyjna charakteryzuje się tym, że w jej oddziałach uczą się dzieci zdrowe i niepełnosprawne, przy czym istotna jest proporcja dzieci niepełnosprawnych w stosunku do wszystkich dzieci w oddziale. To zaś powoduje, że liczba miejsc w takich oddziałach jest ograniczona. Poza tym to szkoła integracyjna (jej kadra) jest w stanie najlepiej ocenić to, dzieciom z jaką niepełnosprawnością jest w stanie najlepiej pomóc, czy jest w stanie sprostać zaleceniom wynikającym z orzeczenia o potrzebie kształcenia. Zdaniem Sądu Prezydent Miasta K. ani działając jako Starosta na podstawie art. 71b ust. 5 ustawy ani też jako organ uprawniony do działania w imieniu gminy K. nie był uprawniony do władczego skierowania syna skarżącego do Szkoły Podstawowej Integracyjnej nr [...] w K. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu (II SA/Po 1047/15), zgodnie z którym placówki wymienione w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego wymieniane są alternatywnie, bez preferowania konkretnej placówki i że w takim przypadku to rodzice jako opiekunowie dziecka mają prawo wyboru tej formy kształcenia, która w ich ocenie najpełniej przyczyni się do prawidłowego rozwoju syna albo córki. Jednakże tezy tej (która zapadła w zupełnie innej sprawie, a mianowicie dotyczącej zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki podczas przewozu do szkoły) nie należy rozumieć w ten sposób, że po dokonanym przez rodzica wyborze szkoły starosta bądź jednostka samorządu terytorialnego ma obowiązek skierowania dziecka do tej wybranej przez rodziców szkoły i to bez względu na to, czy w szkole tej istnieją wolne miejsca i czy dziecko będzie w niej mogło właściwie realizować zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D. B., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie czynności Prezydenta Miasta K. zawartej w piśmie z [...] kwietnia 2016 r., a także o uznanie uprawnienia D. B. do zapewnienia mu kształcenia w Szkole Podstawowej Integracyjnej Nr [...] im. B. w K., względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje. Skarżący zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. oraz art. 146 § 2 p.p.s.a. w związku art. 71b ust. 5 i 5a ustawy oraz art. 70 Konstytucji RP, art. 1 pkt 5 i art. 58 ust. 2a ustawy, poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na niezasadnym przyjęciu, że art. 71b ust. 5 i 5a ustawy nie dają podstaw do żądania skierowania przez starostę czy też przez jednostkę samorządu terytorialnego dziecka do konkretnej, wybranej przez rodzica szkoły, podczas, gdy przepisy ustawy nie przewidują możliwości rekrutacji w szkołach integracyjnych w odniesieniu do dzieci posiadających orzeczenie o kształceniu specjalnym, a przyjęcie dziecka posiadającego takie orzeczenie do szkoły integracyjnej winno odbywać się wyłącznie na wniosek rodziców dziecka na podstawie art. 71b ust. 5 i 5a ustawy w związku z art. 70 Konstytucji RP oraz art. 1 pkt 5 i art. 58 ust. 2a ustawy, którym to wnioskiem oraz zaleceniami wynikającymi z orzeczenia nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego z [...] listopada 2015 r. D. B. w szkole integracyjnej organ administracji jest prawnie związany. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w odniesieniu do dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, ich przyjmowanie do szkół integracyjnych nie odbywa się ani poprzez przyjęcie z urzędu w związku z tym, że dla szkół integracyjnych nie ustala się obwodu (art. 58 ust. 2a ustawy) ani w drodze rekrutacji, o której mowa w Rozdziale 2a ustawy. Zgodnie z art. 20a ustawy, dzieci, młodzież oraz osoby pełnoletnie przyjmuje się odpowiednio do publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego i publicznych placówek, o których mowa w art. 2 pkt 3-3b i 7 oraz do klas pierwszych szkół wszystkich typów po przeprowadzeniu postępowania rekrutacyjnego. Stosownie z kolei do art. 20 a ust. 7 ustawy, przepisy niniejszego rozdziału stosuje się także do dzieci i młodzieży posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, którzy ubiegają się o przyjęcie do publicznego przedszkola i publicznej szkoły ogólnodostępnej. Powyższe wprowadzone zostało ustawą z 6 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 7). Ratio legis tejże nowelizacji zostało w sposób wyczerpujący opisane w uzasadnieniu projektu ustawy (Nr druku: 1917), w którym wskazano, że: "(...) projektowanych przepisów nie stosuje się do kierowania dzieci i młodzieży posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego do młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków umożliwiających dzieciom i młodzieży upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oraz do przedszkoli i szkół specjalnych, a także oddziałów specjalnych zorganizowanych w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych. Nie stosuje się ich również do przedszkoli i szkół integracyjnych, a także oddziałów integracyjnych zorganizowanych w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych w odniesieniu do kierowania dzieci i młodzieży posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na niepełnosprawność". Ustawodawca wyraźnie potwierdził, że po pierwsze zasad rekrutacji nie stosuje się do uczniów ubiegających się o przyjęcie do szkoły integracyjnej, których winno przyjmować się w trybie skierowania (podobnie zresztą jak w przypadku przyjęcia do przedszkoli integracyjnych, a także oddziałów integracyjnych zorganizowanych w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych), po drugie – podleganie przepisom rozdziału 2a dotyczy zasad postępowania rekrutacyjnego, wyłącznie wobec dzieci i młodzieży posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, którzy ubiegają się o przyjęcie do publicznego przedszkola i publicznej szkoły ogólnodostępnej, tj. innej niż integracyjna, z oddziałami integracyjnymi, specjalna, oraz po trzecie – w świetle art. 20e ust. 7 ustawy, art. 20e ust. 2-4 (tj. przepisy dotyczące postępowania rekrutacyjnego) stosuje się odpowiednio do postępowania rekrutacyjnego do klasy pierwszej publicznej szkoły podstawowej integracyjnej, publicznego gimnazjum integracyjnego, oddziału integracyjnego w publicznej szkole podstawowej ogólnodostępnej lub publicznym gimnazjum ogólnodostępnym, w przypadku dzieci nieposiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego ze względu na niepełnosprawność. W doktrynie przyjęło się stanowisko, że uczniowie z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego są przyjmowani do szkół integracyjnych bez względu na zamieszkanie w obwodzie innej szkoły i wynikającą z tego faktu realizację obowiązku szkolnego na zasadach ogólnych, ponieważ podstawowym wyznacznikiem przyjęcia dziecka do szkół lub oddziałów integracyjnych jest treść zalecenia zawartego w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, którym dyrektor szkoły jest prawnie związany (tak M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Lex Prestige). Dzieci posiadające orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego nie mogą podlegać procesowi rekrutacji do publicznych szkół integracyjnych ustanowionych wyłącznie na podstawie statutu szkoły. Oznacza to, że regulacja ta nie może być przedmiotem odmiennych czy dodatkowych rozwiązań statutowych obejmujących dowolnie wybrane kategorie uczniów, albowiem brak ku temu podstawy prawnej wyrażonej w ustawie. Nie jest zdaniem skarżącego taką podstawą § 16a Załącznika nr 2 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznych placówek oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r., Nr 61, poz. 624 ze zm.). W odniesieniu do przyjmowania do publicznych szkół integracyjnych dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego brak jest wyraźnego przepisu ustawowego upoważniającego dyrektora lub inny organ szkoły integracyjnej, czy też organ, prowadzący szkołę do uregulowania tej kwestii w statucie szkoły. Skoro zatem przyjęcie dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego do publicznej szkoły integracyjnej nie następuje z urzędu (na podstawie art. 20a ust. 2 ustawy) w związku z brakiem wyznaczenia obwodu dla tego typu szkoły i nie odbywa się to w drodze ustawowo uregulowanej rekrutacji, to pozostaje ostatni wskazany przez ustawodawcę sposób polegający na zapewnieniu tym dzieciom edukacji na podstawie art. 71b ustawy na wniosek rodziców, przy czym wskazany sposób przyjmowania dzieci do szkół publicznych stanowi akt (czynność) z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W kontekście działania organu administracji w oparciu o art. 71b ust. 5 i 5a ustawy winny być spełnione następujące elementy. Po pierwsze, dziecko powinno posiadać orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, z którego wynikać będą zalecenia tak dotyczące właściwej placówki dla dziecka jak i szczególne warunki organizacji nauki i metod pracy. Ani starosta zgodnie z art. 71b ust. 5 ustawy ani jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, do której zadań własnych należy prowadzenie przedszkoli lub szkół w oparciu o art. 71b ust. 5a nie ma prawnych kompetencji do merytorycznej oceny treści zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, jego modyfikacji czy wybiórczego stosowania. Organ administracji nie może zatem władczo stwierdzać która placówka jest właściwa a która nie, bo przykładowo została wymieniona na ostatnim miejscu w orzeczeniu. Ponadto, zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku z 5 marca 2014 r., III SA/Gd 1/14, Sąd uznał, że to nie fakt przyznania kształcenia specjalnego, ale konkretne zalecenia – formy kształcenia specjalnego wiążą organy prowadzące oraz organy szkół i placówek. Zatem organy, o których mowa w art. 71b ust. 5 i 5a, mają obowiązek zapewnić dziecku odpowiednią formę kształcenia, czyli innymi słowy wykonać orzeczenie wydane na podstawie art. 71b ust. 3 ustawy przez zespół orzekający działający w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych. Po drugie, konieczny jest wniosek rodziców, którzy jako opiekunowie dziecka – mając na uwadze treść orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego – mają prawo wyboru tej z zalecanych form kształcenia, która w ich ocenie najpełniej przyczyni się do prawidłowego rozwoju ich dziecka. Wniosek taki jest jednak wiążący dla organu administracji, a podmiot ten, jak i dyrektor danej placówki publicznej nie mają prawa modyfikować żądania wniosku rodziców, czy też odmawiać przyjęcia dziecka do danej placówki, a jeśli to uczynią, rodzic winien mieć środek zaskarżenia, który umożliwi weryfikację błędnego rozstrzygnięcia organu. W rozpoznawanym przypadku, szkoła integracyjna będzie właściwszym miejscem na kształcenie syna od szkoły specjalnej lub ośrodka szkolno-wychowawczego, zapewniając mu efektywny rozwój edukacyjny i społeczny w tak istotnym dla niego kontakcie ze zdrowymi uczniami i nie wykluczając zarazem D. z powszechnego systemu edukacji ze względu na jego niepełnosprawność. Wnioskowana szkoła jest szkołą odpowiednią dla potrzeb syna skarżącego i bez wątpienia zapewni mu odpowiednią formę kształcenia, uwzględniając rodzaj stwierdzonych niepełnosprawności, albowiem Szkoła Podstawowa Integracyjna nr [...] zgodnie ze statutem, obejmuje swoją opieką m.in. dzieci słabo słyszące, z niepełnosprawnością ruchową, autyzmem, niepełnosprawnością intelektualną w stopniu ograniczonym oraz wskazanymi schorzeniami występującymi również w sposób sprzężony. Stanowisko w zakresie związania organu oraz dyrekcji placówki publicznej wnioskiem rodziców płynie ponadto z literatury branżowej dotyczącej problematyki niepełnosprawności (por. M. Różański, Pewni swoich praw, Warto wiedzieć. Poradnik rodzica, Integracja 2 (136), 2016 r., s. 27). Intencją ustawodawcy nie było rozróżnianie praw rodziców do złożenia wniosku o zapewnienie kształcenia dziecka w danej placówce w zależności od tego, gdzie jest miejsce zamieszkania dziecka. Bowiem przy takiej wykładni, rodzice dziecka które zamieszkuje w powiecie, w którym nie ma zalecanej placówki, mają gwarancję przyjęcia do wnioskowanej szkoły zlokalizowanej w najbliższym powiecie, albowiem starosta najbliższego powiatu prowadzącego taką szkołę lub ośrodek nie może już odmówić przyjęcia dziecka do takiej szkoły lub ośrodka nawet gdy nie będzie tam miejsc (przepis wymaga bowiem dla skierowania, aby najbliższy powiat prowadził taką szkołę lub ośrodek), podczas gdy na analogiczną możliwość zapewnienia kształcenia nie może liczyć dziecko zamieszkałe na terenie powiatu w którym prowadzona jest wnioskowana przez rodziców placówka. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. oraz art. 146 § 2 p.p.s.a. w związku art. 71b ust. 5 i 5a ustawy oraz art. 70 Konstytucji RP, art. 1 pkt 5 i art. 58 ust. 2a ustawy, poprzez błędną wykładnię tych przepisów jest bezzasadny. Zgodnie bowiem z art. 71b ust. 5 ustawy starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, na wniosek rodziców, zapewnia mu odpowiednią formę kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego, z zastrzeżeniem ust. 5a. Z kolei ust. 5a powołanego przepisu stanowi, że jeżeli orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zaleca kształcenie dziecka odpowiednio w przedszkolu specjalnym albo w przedszkolu, szkole podstawowej lub gimnazjum, ogólnodostępnych lub integracyjnych, odpowiednią formę kształcenia, na wniosek rodziców, zapewnia jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, do której zadań własnych należy prowadzenie przedszkoli lub szkół. Z wykładni przytoczonych przepisów jasno wynika, że wniosek rodziców jedynie inicjuje postępowanie. Co więcej, przepisy te jednoznacznie wskazują, że starosta lub jednostka samorządu terytorialnego powinny zapewnić odpowiednią formę kształcenia dziecku posiadającemu orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, tzn. taką, która jest zgodna z treścią tego orzeczenia, a nie kierować do konkretnej szkoły wskazanej przez rodziców we wniosku. Podkreślić należy, że chodzi tu o związanie jednostki samorządu treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Natomiast z tego przepisu nie da się wywieść wniosku, że organ administracji jest związany żądaniem rodziców. Do uzyskania stosownych świadczeń we właściwej szkole, adekwatnych do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wystarcza złożenie wniosku wraz z odpisem tego orzeczenia. "Zapewnienie" należy rozumieć jako ogół czynności organizatorskich, świadczenie administracyjne, nie zaś jako akt indywidualny z zakresu administracji publicznej. (por. M. Pilich, Komentarz do art. 71b ustawy o systemie oświaty, wyd. VI, LEX 2015). Orzeczenie zespołu orzekającego, działającego w poradni publicznej, obliguje właściwego starostę do zapewnienia dziecku "odpowiedniej formy kształcenia". Ustawodawca nie wyjaśnia, jaka forma jest "odpowiednia". Jest jednak oczywiste, że powinna ona być zgodna z treścią orzeczenia wydanego zgodnie z ust. 3 komentowanego artykułu. Dopiero, jeżeli nie ma możliwości zapewnienia odpowiedniej formy kształcenia – z uwagi na brak szkoły lub placówki stosownego typu i rodzaju w danym powiecie – stosuje się art. 71b ust. 5b ustawy, w którym mowa o skierowaniu dziecka: "jeżeli powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka nie prowadzi szkoły specjalnej lub ośrodka, o którym mowa w art. 2 pkt 5, odpowiednich ze względu na rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego, starosta tego powiatu kieruje dziecko do najbliższego powiatu prowadzącego taką szkołę lub ośrodek. Starosta najbliższego powiatu prowadzącego taką szkołę lub ośrodek nie może odmówić przyjęcia dziecka do szkoły lub ośrodka". Podkreślić w tym miejscu należy, że pojęcia "zapewnia" i "kieruje", użyte w komentowanych przepisach, nie są w żadnym wypadku tożsame. Niemniej jednak starosta sąsiedniego powiatu również jest związany orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, a nie żądaniem rodziców. Dodać należy, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie sytuacja opisana w art. 71b ust. 5b nie występuje, albowiem w Gminie K. znajdują się odpowiednie placówki, wymienione m.in. w piśmie Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2016 r., w których syn skarżącego może się kształcić i rehabilitować zgodnie z orzeczeniem poradni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie uchybił przepisom prawa, dokonał właściwej kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem. Natomiast odmienny od oczekiwanego przez skarżącego wynik tej kontroli nie daje podstaw, by twierdzić, że Sąd naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.