VIII SA/Wa 758/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy") postanowieniem z [...] lipca 2016 r., znak [...] po rozpoznaniu zażalenia A. D. (dalej: "skarżący") od postanowienia Wójta Gminy [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] maja 2016 r., znak: [...] odmawiającego wydania zaświadczenia stwierdzającego opłacanie składek na ubezpieczenie emerytalne rolników w latach 1985 – 1988 – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Wnioskiem z 18 maja 2016 r. skarżący zwrócił się o wydanie zaświadczenia stwierdzającego opłacanie składek na ubezpieczenie emerytalne rolników w latach 1985-1988, w związku prowadzeniem gospodarstwa rolnego wraz z rodzicami L. D. i J. D., położonego w miejscowości M., gm. G.. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Wójt Gminy G. odmówił wydania skarżącemu przedmiotowego zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że nie jest możliwe wydanie wnioskowanego zaświadczenia, bowiem w karcie ewidencyjnej wymiaru i poboru składek na fundusz emerytalny rolników skarżący nie figuruje jako osoba podlegająca wyżej wymienionemu ubezpieczeniu. Osoby podlegające temu ubezpieczeniu to: L. D., J. D. i T. D.. Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie podnosząc, że nie zgadza się z argumentacją jaką podał organ odmawiając wydania żądanego zaświadczenia. Podał, że to on prowadził gospodarstwo rolne wraz z rodzicami J. i L. D. i to on, a nie T. D. opłacał składki ubezpieczeniowo-emerytalne, co udowodnił oświadczeniami rodziców. Podniósł, że uzyskał odroczenie odbycia zasadniczej służby wojskowej jako rolnik prowadzący gospodarstwo rolne wraz z rodzicami. Natomiast T. D. od października 1985 r. do końca 1987 r. odbywał zasadniczą służbę wojskową, a w 1988 r. mieszkał u żony i nie miał zameldowania we wsi M.. Nie mógł więc prowadzić gospodarstwa rolneg i opłacać składek na ubezpieczenie emerytalne rolników. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, poprawienie błędów w dokumentacji Urzędu Gminy i wydanie żądanego zaświadczenia o opłacaniu składek na ubezpieczenie emerytalne rolników. Postanowieniem z [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji wskazał, iż organ I instancji słusznie stwierdził, że w karcie ewidencyjnej wymiaru i poboru składek na fundusz emerytalny rolników, będącej w posiadaniu organu skarżący nie figuruje jako osoba podlegająca ubezpieczeniu emerytalnemu rolników. Organ I instancji nie miał zatem żadnych podstaw do wydania zaświadczenie potwierdzającego, że skarżący ubezpieczeniu takiemu podlegał. Przedstawione przez skarżącego okoliczności dotyczące pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nie mogą stanowić podstawy do wydania zaświadczenia o opłacaniu składek na ubezpieczenie emerytalne rolników. Wskazać bowiem należy, iż praca w gospodarstwie rolnym nie jest równoznaczna z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Organ podniósł również, iż w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie modyfikuje treści dostępnych dokumentów, czego domaga się skarżący i nie jest uprawniony do wydawania zaświadczeń o treści z nimi sprzecznej. Organ zauważył, że treścią zaświadczenia musi być pozytywne załatwienie wniosku strony ubiegającej się o potwierdzenie faktu. Natomiast w sytuacji, gdy posiadane dokumenty nie pozwalają na uwzględnienie wniosku organ może jedynie odmówić wydania zaświadczenia. Nie jest zatem możliwe poprawienie błędów w dokumentacji, o co wnosi skarżący w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Biorąc powyższe pod uwagę SKO w [...] stwierdziło, że zaskarżone postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia żądanej treści jest prawidłowe. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z 7 sierpnia 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie organu odwoławczego. Uzasadniając skargę zaskarżonemu postanowieniu zarzucił nie wzięcie pod uwagę podstaw prawnych o ubezpieczeniach społecznych rolników i członków ich rodzin, określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 1982 r. oraz tego, że Urząd Gminy w G. swoja bazę danych tworzył bez potwierdzenia faktów oraz stanu prawnego w tym okresie. W konsekwencji niezgodnie z prawem wpisał do karty gospodarstwa jako ubezpieczonego T. D. zamiast A. D.. Skarżący podniósł także, iż organ I instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie załatwił sprawy, naruszając jego interes prawny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt wyłącznie w aspekcie zgodności z prawem i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia organu stanowił art. 219 K.p.a., zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub pkt 2 - gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli chodzi o drugi przypadek, który ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Jednakże prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Zatem, postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, Lex nr 1311429; z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12, Lex nr 1369011 oraz z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, Lex nr 1452122). W sytuacji zatem, gdy organ I instancji nie dysponował danymi odnoszącymi się do skarżącego, które pozwalałyby na potwierdzenie faktu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników (co nie jest sporne w sprawie niniejszej) zasadne było wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ, wobec braku danych zawartych w rejestrach, ewidencjach i innej dokumentacji Urzędu Gminy, był zobowiązany do wydania postanowienia odmownego. Na tym etapie rola organu gminy się kończy. Zauważyć należy, ze zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaakcentować należy, iż wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Zaświadczeniem są natomiast te akty, które potwierdzają istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym, a także oparte tylko na akcie generalnym, ale wówczas, gdy sytuacja jest jasna i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym, aktem woli (por. Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia, str. 60-61). Podobnie W. C. podkreśla, że różnica między decyzją deklaratoryjną, a zaświadczeniem polega na tym, iż w przypadku decyzji takie wiążące ustalenie czy podciągnięcie stanu faktycznego pod normy prawne ma miejsce, gdy wymaga tego konkretny przepis prawa. Na ogół zachodzi to wówczas, gdy okoliczności związane z powstaniem skutków prawnych są niejasne, ich istnienie może budzić wątpliwości lub wokół ich powstania istnieje spór. Zaświadczenie wydaje się natomiast, gdy fakt powstania takich skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie, 2011, s. 261, a także wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1148/10, LEX nr 1083548). Jeszcze raz powtórzyć należy, że sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd o niedopuszczalności dokonywania, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych, ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Podobnie zaświadczenie wydaje się natomiast, jedynie wtedy gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać tak: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 1148/10, LEX nr 1083548. Na marginesie należy zauważyć, iż skarżący wniósł do organu I instancji wniosek o wydanie zaświadczenia o opłacanych składakach ubezpieczeniowo – emerytalnych "KRUS" i w takim zakresie wniosek został rozpoznany. Organ natomiast nie potwierdzał i nie ustalał okresu pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym. Odnośnie tego zarzutu sąd zauważa, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy – Dz. U. Nr 54, poz. 310, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. W myśl ust. 2 tego artykułu - jeżeli organ, o którym mowa w ust.1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Ustęp 3 tego artykułu stanowi zaś, że - w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Niemniej jednak podkreślenia wymaga, że ustawa o wliczeniu okresów prac w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy jest, w zakresie ustalania okresu pracy w gospodarstwie poprzez zeznania świadków, adresowana do zakładów pracy oraz instytucji państwowych, które ustalają uprawnienia związane ze stażem pracy nie do organu gminy. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a. ----------------------- 6