II GSK 1368/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Małgorzata Wojnarska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1360/14 w sprawie ze skargi E. P. Spółki z o.o. w O. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od P. K. Spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Finansów kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę kasacyjną E. P. spółki z o.o. w O. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym: w związku z faktem, że do organu wpłynęły wnioski podmiotów o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyn gry we Wrocławiu, zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej: ustawa o grach hazardowych) oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne (Dz. U. Nr 161, poz. 1085 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu), w dniu 22 czerwca 2012 r. na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Ministra Finansów zamieszczone zostało zawiadomienie nr [...] o przetargu na prowadzenie kasyna gry we W.. Określona w nim została między innymi wymagana treść ofert, jak też kryteria i sposób oceny ofert przetargowych. Po opublikowaniu zawiadomienia o przetargu do organu wpłynęły: oferta P. K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (wcześniej C. M. Sp. z o.o. z siedzibą w B. W.); dwie oferty ZPR S.A. z siedzibą w W.; dwie oferty E. P. Sp. z o.o. z siedzibą w O. oraz oferta C. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Powołana przez Ministra Finansów Komisja przetargowa przeanalizowała złożone oferty zgodnie z przepisami ustawy o grach hazardowych, biorąc pod uwagę zapisy określone w pkt 2 zawiadomienia o przetargu, dotyczącego treści ofert. Na podstawie analizy dokumentów i informacji przedłożonych przez poszczególne spółki, stwierdzono, że: - oferta złożona przez P. K. Sp. z o.o. dotycząca udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry we W. przy ul. H. M. [...] - Hotel "M.", nie spełniała wymagań co do treści ofert określonych w zawiadomieniu o przetargu w zakresie pkt 2.1., tj. dokumentów określonych w art. 35 ustawy o grach hazardowych; - oferta złożona przez E. P. Sp. z o.o. dotycząca udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry we W. przy ul. M. [...] nie spełniała wymagań co do treści ofert określonych w zawiadomieniu o przetargu w zakresie pkt 2.1., tj. dokumentów określonych w art. 35 ustawy o grach hazardowych, - oferta złożona przez E. P. Sp. z o.o. dotycząca udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w G. przy ul. G. [...], w wyniku dokonanych ustaleń w zakresie spełnienia wymogów co do treści ofert przetargowych określonych w pkt 1 zawiadomienia o przetargu, nie spełnia wymagań dotyczących treści ofert, określonych w zawiadomieniu o przetargu w zakresie pkt 1 tego zawiadomienia. Wymienione oferty zostały przez komisję odrzucone. W odniesieniu do ofert spółek Z. S.A. i C. P. Sp. z o.o., komisja przetargowa stwierdziła, że zawierały one dokumenty określone w pkt 2 zawiadomienia o przetargu, w związku z czym dokonała ich analizy i oceny w zakresie zgodności z kryteriami określonymi w pkt 8 zawiadomienia o przetargu z dnia 22 czerwca 2012 r. (spełnienie warunków określonych w ustawie o grach hazardowych, kryteria do oceny ofert określone w rozporządzeniu Ministra Finansów oraz w załączniku do zawiadomienia o przetargu). Stwierdziła następnie, że suma punktów uzyskanych przez ofertę Z. S.A. dotyczącą udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry we W. przy ulicy K. [...] - wyniosła 32, ofertę tej spółki dotyczącą udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry we W. przy P. D. 1 - wyniosła 27 oraz ofertę C. P. Sp. z o.o. dotyczącą udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry we W. przy ul. K. [...] - wyniosła 26. W wyniku ustalonej punktacji dokonała oceny ofert i ich uszeregowania, umieszczając na pierwszym miejscu ofertę, która uzyskała największą liczbę punktów – Z. S.A. ul. K. [...] - 32 punkty (1), Z. S.A. P. D. [...] - 27 punktów (2), C. P. Sp. z o.o. - 26 punktów (3). Uwzględniając przeprowadzone postępowanie przetargowe, Minister Finansów, odrębnymi decyzjami, udzielił [...] S.A. koncesji na prowadzenie kasyna gry we W. i odmówił udzielenia koncesji pozostałym podmiotom. Jedną z tych decyzji była decyzją z dnia [...] marca 2013 r., którą Minister Finansów odmówił skarżącej spółce udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w G. przy ul. G. [...]. Objętą skargą decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Minister Finansów utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie wskazując, że nie doszło do naruszenia art. 33 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o grach hazardowych poprzez ogłoszenie przetargu o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry na terenie województwa dolnośląskiego z ograniczeniem go do jednej miejscowości tego województwa - miasta W.. Liczba lokalizacji w tym województwie wynosiła 4 kasyna przy czym, limit ten został wykorzystany w części poprzez udzielenie 3 koncesji we wcześniejszym terminie. Z uwagi zaś na fakt, że we W. działają na podstawie obowiązujących koncesji 2 kasyna gry, limit wolnych lokalizacji na prowadzenie kasyna gry we W. wynosił [...]. Powołując się na art. 15 ustawy o grach hazardowych organ stwierdził, że z przepisu tego nie wynika, aby każdorazowo organ zobligowany był do ogłoszenia przetargu na województwo, nie zaś na poszczególne miejscowości województwa. Istotnym był bowiem zdaniem Ministra zapis zawarty w art. 33 ust. 2 ustawy, w oparciu o który o zakresie (przedmiocie) postępowania przetargowego decydują wnioski, które wpłynęły do organu i których wpływ obligował organ do ogłoszenia i przeprowadzenia przetargu. Organ wskazał, że na dzień ogłoszenia przetargu złożono i zgłoszono na stronę internetową trzy, kompletne pod względem formalnym, wnioski o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w miejscowości W.. W tym czasie nie wpłynął natomiast żaden wniosek dotyczący prowadzenia kasyna gry w innej miejscowości województwa dolnośląskiego. Taki stan stał się podstawą ogłoszenia przetargu na udzielenie koncesji na prowadzenia kasyna gry jedynie w miejscowości W.. Organ wskazał, że zawiadomienie o przetargu dotyczące udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry zawierało wszystkie niezbędne elementy, prawidłowo informując podmioty zainteresowane o przedmiocie przetargu, jak również wymogach odnośnie treści ofert przetargowych. Podkreślił, że w oparciu o przepisy i zgodnie z nimi ogłosił i przeprowadził przetarg na prowadzenie kasyna gry we W., zaś podmioty zainteresowane uczestnictwem w tym przetargu decydowały o ubieganiu się o uzyskanie koncesji na prowadzenie kasyna gry we Wrocławiu. Jeżeli natomiast inne podmioty były zainteresowanie prowadzeniem kasyna gry w innej miejscowości województwa dolnośląskiego, mogły podjąć skuteczne działania, które w świetle art. 33 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, obligowałyby organ do ogłoszenia przetargu odnoszącego się do całego województwa dolnośląskiego. Organ podniósł, że złożona oferta skarżącej, dotycząca lokalizacji kasyna gry w G., przy ul. G. [...], nie dotyczyła przedmiotu przetargu jednoznacznie określonego w zawiadomieniu z dnia 22 czerwca 2012 r., tym samym podlegała odrzuceniu jako niespełniająca wymagań co do treści oferty przetargowej, określonych w zawiadomieniu o przetargu. W oparciu więc o ustalenia komisji przetargowej, Minister Finansów miał podstawy do odmowy udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w G.. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję podkreślił, że decyzja odmowna wydana została z uwagi na fakt, iż oferta skarżącej została odrzucona przez komisję przetargową w toku postępowania z powodu nie spełnienia wymagań co do treści ofert określonych w zawiadomieniu o przetargu. Oferta skarżącej dotyczyła bowiem prowadzenia kasyna gry w miejscowości G., a zgodnie z zawiadomieniem organu przedmiotem przetargu było udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry we Wrocławiu. Podstawę do odrzucenia oferty skarżącej stanowił § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a) oraz b) rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu, zgodnie z którym w części niejawnej przetargu komisja przetargowa odrzuca oferty niespełniające wymagań a) określonych w przepisach ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, b) dotyczących treści ofert, określonych w zawiadomieniu o przetargu. W ocenie Sądu I instancji istniała podstawa do odrzucenia oferty skarżącej, albowiem ogłoszenie o przetargu dotyczyło udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w miejscowości W., a w tym czasie nie wpłynął żaden wniosek dotyczący prowadzenia kasyna gry w innej miejscowości województwa dolnośląskiego. Zawiadomienie o przetargu zawierało wszystkie niezbędne elementy i prawidłowo informowało podmioty zainteresowane o przedmiocie przetargu, jak również wymogach odnośnie treści ofert przetargowych. Organ w oparciu o przepisy i zgodnie z nimi ogłosił i przeprowadził przetarg na prowadzenie kasyna gry we W., zaś podmioty zainteresowane uczestnictwem w tym przetargu decydowały o ubieganiu się o uzyskanie koncesji na prowadzenie kasyna gry w tym właśnie mieście. Sąd podzielił pogląd organu, że podmioty zainteresowanie prowadzeniem kasyna gry w innej miejscowości województwa dolnośląskiego, powinny były podjąć skuteczne działania, które w świetle art. 33 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, obligowałyby organ do ogłoszenia przetargu odnoszącego się do całego województwa dolnośląskiego. Złożone w sprawie wnioski wyznaczyły zakres postępowania przetargowego, którym było udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry we W.. Bezsporne była zaś okoliczność, że złożona przez skarżącą oferta dotyczyła lokalizacji kasyna gry w G.. Wobec tego, słusznie, zdaniem Sądu, została ona odrzucona przez komisję przetargową jako niespełniająca wymagań co do treści zawiadomienia o przetargu, co w konsekwencji doprowadziło do zasadnej odmowy przez Ministra Finansów udzielenia skarżącej koncesji na prowadzenie kasyna gry we wskazanej przez nią lokalizacji. Za błędne Sąd I instancji uznał stanowisko skarżącej wskazujące na województwo jako podstawowy charakter jednostki terytorialnej limitującej ilość kasyn, gdyż z art. 33 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie wynika, aby każdorazowo organ zobligowany był do ogłoszenia przetargu na województwo, a nie na poszczególne miejscowości województwa. Sąd zauważył, że w art. 15 ust. 1 ustawy, w pierwszej kolejności mowa jest o miejscowościach, a nie o województwie. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 207 § 2 Ordynacji podatkowej, stwierdzając, że w niniejszej sprawie został ogłoszony i prowadzony przetarg, a organ w sposób prawidłowy wydał decyzje rozstrzygające w sposób indywidualny każdą złożoną ofertę. Wskazał, że z przepisów ustawy o grach hazardowych, w szczególności jej art. 41 oraz art. 42, wynika, iż dopuszczalne jest wydawanie w stosunku do poszczególnych podmiotów biorących udział w przetargu odrębnych, skierowanych do poszczególnych konkretnych podmiotów, decyzji, czy to pozytywnych (koncesja), czy też odmawiających udzielenia koncesji. Minister Finansów mógł wobec tego, po przeprowadzeniu postępowania przetargowego, odrębnymi decyzjami udzielić lub odmówić koncesji poszczególnym spółkom. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Uczestnik postępowania P. K. Spółka z o.o. w W. skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucają mu naruszenie: 1. art. 33 ust. 2 w zw. z art. 15 ustawy o grach hazardowych poprzez błędne uznanie, że ogłoszenie i w konsekwencji przeprowadzenia przetargu w przedmiocie udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry na terenie województwa dolnośląskiego na podstawie zawiadomienia z dnia 22 czerwca 2012 r., (znak [...]), z ograniczeniem go na każdym jego etapie tylko do jednej miejscowości, podczas gdy taka wykładnia oraz zastosowanie powyższych przepisów jest w całości nieuzasadniona oraz błędna, a przepisy art. 15 oraz art. 33 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie dają podstaw do ograniczenia organizowanego przetargu wyłącznie do jednej miejscowości czy jakiejkolwiek innej części danego województwa, wręcz przeciwnie powyższa regulacja wskazuje wprost na dwa obowiązujące limity (na daną miejscowość liczącą do 250 tys. mieszkańców – 1 kasyno, każde kolejne rozpoczęte 250 tys. – zwiększenie limitu o 1 oraz na województwo – 1 kasyno na każde pełne 650 tys. mieszkańców), które to limity mają charakter złożony i łączny i nie mogą być rozważane odrębnie lub pomijane, a tylko ich łączne rozważenie spowoduje prawidłowe zorganizowanie oraz ogłoszenie przetargu, nie dając tym samym Ministrowi Finansów możliwości dowolnego nimi dysponowania zgodnie z dyrektywą z art. 120 Ordynacji podatkowej; 2. art. 207 § 2 w zw. z art. 166 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez błędne uznanie, że Minister Finansów wydając decyzję odmowną w przedmiocie udzielenia koncesji na kasyno gry posiadał swobodę w "dzieleniu" spraw i był uprawniony do wydania odrębnych decyzji częściowych wobec uczestników jednego (tego samego) postępowania przetargowego oraz że decyzje te załatwiały sprawę w całości odnośnie żądań poszczególnych uczestników postępowania, podczas gdy w sytuacji, kiedy kilka podmiotów ubiega się o jedną koncesję oraz gdy liczba owych możliwych do uzyskania koncesji jest reglamentowana i tym samym mniejsza od liczby wniosków zgłoszonych przez przedsiębiorców zainteresowanych konkretną działalnością mamy do czynienia z jedną sprawa podatkową (której granice przedmiotowe zakreśla rodzaj koncesji, a podmiotowe uczestnicy danego postępowania przetargowego), jednakże toczą się z udziałem wszystkich podmiotów wnioskujących o udzielenie tej koncesji (w realiach przedmiotowej sprawy na kasyno gry), w związku z czym należy przyjąć, że w takiej sytuacji mamy do czynienia w jednej sprawie z wielością stron o przeciwnych interesach, konsekwencją czego jest spoczywający na organach postępowania obowiązek zawiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich stron, jak również prowadzenie jednej sprawy podatkowej z udziałem wszystkich wnioskodawców ubiegających się o koncesję, jak też obowiązek doręczenia wszystkim tym wnioskodawcą, jako stronom postępowania, decyzji wydanej w takiej sprawie; nadto wydanie decyzji "częściowych" ograniczającej z woli organu podatkowego ich adresatów w stosunku do wszystkich uczestników postępowania przetargowego, według kryterium dowolnie ustalonego przez organ podatkowy, nie znajduje podstaw prawnych w Ordynacji podatkowej, co dodatkowo stanowi naruszenie art. 120 tej ustawy; 3. art. 35 ustawy o grach hazardowych w zw. z § 6 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków prowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne, poprzez niezasadne odrzucenie ofert uczestnika postępowania P. K. i E. P., które nie były dotknięte wadą lub wadą nieistotną oraz niezasadne nieodrzucenie ofert Z. S.A., która nie spełniała warunków do jej przyjęcia wobec jej niekompletności o dokumenty bezwzględnie wymagane. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o rozpoznanie skargi co do istoty na mocy art. 188 p.p.s.a. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalanie w całości i zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie gdyż nie zawiera uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów od autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. W pierwszej kolejności należy odnieść się do poprawności konstrukcyjnej skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej jej autor zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób zbiorczy bez indywidualnego wskazania, który z przepisów jego zdaniem jest przepisem prawa procesowego, a który przepisem prawa materialnego, co powoduje, iż skarga kasacyjna nie spełnia w sposób prawidłowy wymogów określonych we wskazanych wyżej przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto w analizowanej skardze kasacyjnej naruszenia przepisów przez Sąd I instancji nie powiązano z naruszeniem konkretnych przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny także zbiorczo musi odnieść się do tych zarzutów, bez odrębnej analizy ich charakteru prawnego. W ocenie NSA zarzuty sformułowane w trzech punktach petitum skargi kasacyjnej są niezasadne. Rację ma Sąd I instancji, iż zgodnie z art. 8 ustawy o grach hazardowych do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Postępowanie w przedmiocie udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry uruchamiane jest zawsze na wniosek (żądanie) podmiotu, niezależnie od faktu, czy rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji następuje w trybie zwykłego postępowania administracyjnego czy też wskutek ogłoszenia i przeprowadzenia postępowania przetargowego. Organ ogłasza i przeprowadza przetarg, gdy o jedną koncesję ubiega się więcej niż jeden podmiot, a więc gdy zainteresowanych prowadzeniem kasyna gry w danej miejscowości czy województwie jest więcej podmiotów niż dopuszczalna liczba kasyn wynikająca z obowiązujących limitów. Po przeprowadzeniu postępowania organ wydaje decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez daną stronę. Odmowna decyzja organu w niniejszej sprawie została wydana z uwagi na fakt, że oferta Spółki E. P. Sp. z o.o. z siedziba w O. została odrzucona przez komisję przetargową w toku postępowania z powodu nie spełnienia wymagań co do treści ofert określonych w zawiadomieniu o przetargu. Oferta skarżącej dotyczyła bowiem prowadzenia kasyna gry w miejscowości G., przy ul. G. [...], a zgodnie z zawiadomieniem organu (nr [...]) przedmiotem przetargu było udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry we Wrocławiu. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że istniała podstawa do odrzucenia oferty Spółki E. P., w oparciu o § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a oraz b rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne (t.j.: Dz. U. z 20113 r., poz. 1156), zgodnie z którym to przepisem w części niejawnej przetargu komisja przetargowa odrzuca oferty niespełniające wymagań a) określonych w przepisach ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, b) dotyczących treści ofert, określonych w zawiadomieniu o przetargu. Za niezasadny należy zaś uznać zarzut, pomieszczony w skardze kasacyjnej (pkt 3), naruszenia przez Sąd I instancji w tej sprawie art. 35 ustawy o grach hazardowych w zw. z § 6 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia MF w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu poprzez nieuprawnione odrzucenie oferty Spółki E. P. dotyczącej prowadzenia kasyna gry w G., ponieważ oferta ta nie spełniała wymagań dotyczących treści ofert, określonych w zawiadomieniu o przetargu w zakresie pkt 1 tego zawiadomienia. Niezrozumiałym jest natomiast zarzut analogiczny, sformułowany także w punkcie 3 skargi kasacyjnej, lecz odnoszący się do odrzucenia oferty P. K. (uczestnika, który wniósł niniejszą skargę kasacyjną), z uwagi na fakt, iż przedmiotem zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] była odmowa udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry przez Spółkę E. P. z siedziba w O., a nie odmowa udzielenia takiej koncesji przez P. K. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Zatem zarzut ten jest bezprzedmiotowy. Za nieznajdujące uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzuty zawarte w punkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej (a szczegółowo wskazane wyżej). Wbrew przekonaniu wnoszącej skargę kasacyjną rację ma Sąd I instancji, iż istotnym w kontrolowanej sprawie jest, że na dzień ogłoszenia przetargu zostały złożone i zgłoszone na stronę internetową trzy, kompletne pod względem formalnym, wnioski o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry we Wrocławiu. W tym czasie nie wpłynął natomiast żaden wniosek dotyczący prowadzenia kasyna gry w innej miejscowości województwa dolnośląskiego. Z uwagi na fakt, że o koncesję na prowadzenie kasyna gry we W. ubiegało się więcej podmiotów niż to wynikało z wolnych lokalizacji w tym mieście, Minister Finansów słusznie ogłosił więc przetarg na udzielenie koncesji na prowadzenia kasyna gry jedynie w miejscowości Wrocław. Wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie brak jest w obowiązującej regulacji prawnej dotyczącej ogłaszania i przeprowadzania przetargu na prowadzenie kasyna gry - podstaw do przyjęcia stanowiska, że Minister Finansów ogłasza przetarg niejako "z urzędu" w oderwaniu od tego, czy wpłynęły wnioski o udzielenie stosownej koncesji oraz przedmiotu postępowania określonego i wyznaczonego wnioskami, które wpłynęły do organu. W przypadku, gdy jakiś podmiot zainteresowany jest prowadzeniem kasyna gry w innej miejscowości województwa dolnośląskiego niż W., winien więc złożyć stosowny wniosek, determinując w ten sposób zakres i przedmiot postępowania przetargowego do całego województwa, a nie do pojedynczego miasta. W sytuacji braku złożonych wniosków o udzielenie stosownej koncesji Minister Finansów nie mógł domniemywać, że takie zainteresowanie istnieje. Zasadnie Są I instancji podzielił stanowisko organu, że w świetle ustawy o grach hazardowych oraz rozporządzenia MF w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu kompetencja w zakresie określenia przedmiotu przetargu należy do Ministra Finansów, który przy jego ogłaszaniu bierze pod uwagę okoliczności, które w świetle art. 33 ust. 2 i art. 15 ww. ustawy obligują organ do ogłoszenia i przeprowadzenia przetargu. W niniejszej sprawie zawiadomienie o przetargu dotyczące udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry zawierało wszystkie niezbędne elementy i prawidłowo informowało podmioty zainteresowane o przedmiocie przetargu, jak również wymogach odnośnie treści ofert przetargowych. Organ w oparciu o przepisy i zgodnie z nimi ogłosił i przeprowadził przetarg na prowadzenie kasyna gry we W., zaś podmioty zainteresowane uczestnictwem w tym przetargu decydowały o ubieganiu się o uzyskanie koncesji na prowadzenie kasyna gry we Wrocławiu. Jeżeli natomiast inne podmioty były zainteresowanie prowadzeniem kasyna gry w innej miejscowości województwa dolnośląskiego, winny były podjąć skuteczne działania, które w świetle art. 33 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, obligowałyby organ do ogłoszenia przetargu odnoszącego się do całego województwa dolnośląskiego. W niniejszej sprawie przetarg ogłoszony więc został w przedmiocie udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry we Wrocławiu. Bezsporne jest zaś, że złożona przez E. P. Sp. z o.o. oferta dotyczyła lokalizacji kasyna gry w miejscowości G.. A zatem oferta ta nie dotyczyła przedmiotu przetargu jednoznacznie określonego w zawiadomieniu. Tym samym, słusznie została odrzucona przez komisję przetargową jako niespełniająca wymagań co do treści zawiadomienia o przetargu, a w oparciu o ustalenia komisji przetargowej, Minister Finansów zasadnie odmówił E. P. udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w G.. Błędne jest stanowisko skarżącej kasacyjnie wskazujące na województwo jako podstawowy charakter jednostki terytorialnej limitującej ilość kasyn. Nietrafny jest zatem zarzut pomieszczony w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 33 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o grach hazardowych poprzez ogłoszenie przetargu o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry na terenie województwa dolnośląskiego z ograniczeniem go jedynie do jednej miejscowości tego województwa - miasta W.. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie ze wskazanych przepisów nie wynika, aby każdorazowo organ zobligowany był do ogłoszenia przetargu na województwo, a nie na poszczególne miejscowości województwa. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, kasyna gry mogą być lokalizowane w miejscowościach liczących do 250 tys. mieszkańców - 1 kasyno. Na każde kolejne rozpoczęte 250 tys. mieszkańców liczbę dozwolonych kasyn gry zwiększa się o 1. Łączna liczba kasyn gry w województwie nie może być jednak wyższa niż 1 kasyno na każde pełne 650 tys. mieszkańców województwa. W powyższym przepisie w pierwszej kolejności jest więc mowa o miejscowościach, a nie o województwie. Odnosząc się do zarzutu skarżącej kasacyjnie dotyczącego naruszenia art. 207 § 2 ustawy - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 166 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu. Zgodnie z art. 207 § 1 ww. ustawy organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. W myśl zaś § 2 ww. artykułu decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Decyzje organu zostały wydane i załatwiały - zgodnie z art. 207 § 1 i § 2 ustawy - Ordynacja podatkowa - sprawę w całości odnośnie żądań poszczególnych uczestników postępowania przetargowego. Jak zasadne wskazał Sąd I instancji: "zauważyć należy, że koncesja to akt administracyjny wydawany przez organ koncesyjny i upoważniający koncesjonariusza do prowadzenia ściśle określonej działalności gospodarczej. Koncesja jest przejawem reglamentacji działalności gospodarczej dokonywanej przez państwo. Wyraża ona akt zgody władz publicznych na podjęcie i prowadzenie działalności przez określonego przedsiębiorcę. Zawiera w sobie cechy pozwolenia, a zarazem różni się od niego tym, że jest udzielana w pewnym tylko zakresie działalności gospodarczej. Rodzaje działalności koncesjonowanej wymienione są enumeratywnie w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 46 wspomnianej ustawy działalnością koncesjonowaną jest: m.in. prowadzenie kasyna gry (ust. 1 pkt 7). Szczegółowy zakres i warunki wykonywania działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu określają przepisy odrębnych ustaw (ust. 2). Wszystkie rodzaje działalności koncesjonowanej są zatem szczegółowo uregulowane w stosownych ustawach. Koncesja ogranicza zasadę swobody działalności gospodarczej wprowadzając szczególne przesłanki jej wykonywania i uzależniając je od zgody organu koncesyjnego. Rozdział 5 ustawy o grach hazardowych poświęcony jest koncesjom na prowadzenie kasyna gry. W myśl art. 32 ust. 1 tej ustawy, koncesji na prowadzenie kasyna gry udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych. Zgodnie z art. 33 ust. 1 w przypadku złożenia wniosku o udzielenie koncesji albo zezwolenia, których wydanie podlega ograniczeniom ilościowym, minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza na stronie internetowej urzędu obsługującego tego ministra informację o złożeniu wniosku, wraz ze wskazaniem nazwy podmiotu, przedmiotu wniosku oraz miejscowości, której wniosek dotyczy. Jeżeli o koncesję albo zezwolenie, których wydanie podlega ograniczeniom ilościowym, ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający warunki określone w ustawie, minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza i przeprowadza przetarg (art. 33 ust. 2). Przedmiotem postępowania przetargowego jest udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w danej lokalizacji i decyzje wydane po przeprowadzeniu postępowania, rozstrzygają sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez stronę." (s. 15-16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Rację ma Sąd I instancji, że w analizowanej sprawie był ogłoszony i prowadzony przetarg, a organ w sposób prawidłowy wydał w tej sprawie decyzje rozstrzygające w sposób indywidualny każdą złożoną ofertę. Z brzmienia zapisów ustawy o grach hazardowych, w szczególności art. 41 oraz art. 42, wynika, że dopuszczalne jest wydawanie w stosunku do poszczególnych podmiotów biorących udział w przetargu odrębnych, skierowanych do poszczególnych konkretnych podmiotów, decyzji, czy to pozytywnych (koncesja), czy też odmawiających udzielenia koncesji. Zatem, Minister Finansów mógł, po przeprowadzeniu postępowania przetargowego odrębnymi decyzjami udzielić lub odmówić koncesji poszczególnym spółkom. Na te możliwość zwrócił także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2014 r. (sygn. akt II GSK 1222/13). Skład orzekający w tej sprawie podziela ten pogląd. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną oddalił. O kosztach orzekł zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.