II SA/Lu 890/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania obiektu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu odwołania T. S. (dalej także: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie obiektu, usytuowanego przy ul. [...] w L.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. (sprecyzowanego pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r.) skarżący zażądał od organu pierwszej instancji wydania – w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) – decyzji o wstrzymaniu użytkowania całego opisanego wyżej obiektu. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."), organ ten odmówił wszczęcia - na wniosek skarżącego – postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, uznając, że nie zachodzą przesłanki do podjęcia działań na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem ostatecznym z dnia [...] lipca 2016 r. uchylił to postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 720/15, oddalił skargę skarżącego na to postanowienie organu odwoławczego. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej opisaną wyżej decyzją umorzył – jako bezprzedmiotowe - postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Zdaniem tego organu, nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o wyłączeniu obiektu z użytkowania (art. 68 Prawa budowlanego) ani decyzji o zakazie użytkowania (art. 66 Prawa budowlanego). Podczas kontroli obiektu nie stwierdzono bowiem uszkodzeń budynku mogących zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi lub mienia. Administrator budynku przedłożył książkę obiektu prowadzoną od 2009 r., która prowadzona jest prawidłowo. W książce obiektu oraz przedłożonych protokołach przeglądów okresowych brak jest stwierdzeń o istniejącym zagrożeniu dla ludzi i mienia. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2016 r., podzielił w całości stanowisko w niej zawarte. Organ drugiej instancji za niezasadny uznał zarzut skarżącego co do naruszenia art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez brak jego zastosowania jako podstawy rozstrzygnięcia. Organ wyjaśnił, że sprawa przebudowy omawianego obiektu – w związku ze zmianą sposobu jego użytkowania – prowadzona jest przez organy nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu, nietrafny jest też zarzut skarżącego dotyczący niepowiadomienia go o wszczęciu postępowania oraz niezapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu. W skardze do Sądu skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił naruszenie: - art. 15 k.p.a., poprzez brak rozstrzygnięcia co do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu z dnia [...] maja 2016 r., - art. 104 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji, która nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz brak zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego, - art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wskazany przepis dotyczy postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania obiektu, w sytuacji gdy przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o orzeczenie zakazu użytkowania obiektu oraz przyjęcie, że żądanie wnioskodawcy opierało się na tym przepisie, - art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie wobec przyjęcia, że wniosek strony dotyczył innego żądania, w sytuacji gdy w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania jedynie art. 71a powołanej ustawy zawiera żądanie wstrzymania użytkowania obiektu, na który to przepis skarżący powoływał się. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W sprawie jest poza sporem, że we wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. skarżący zażądał od organu pierwszej instancji wydania – w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane decyzji o wstrzymaniu użytkowania całego obiektu usytuowanego przy ul. [...] w L.. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., określonym jako "wniosek ponowny", skarżący powtórzył swoje żądanie, wskazując dodatkowo, że na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego, "decyzja o wstrzymaniu użytkowania całego obiektu na działalność agencji Go-Go podlega natychmiastowemu wykonaniu i należy ja ogłosić ustnie" (k. 5, 7 akt administracyjnych). Zauważyć więc należy, że organy obu instancji orzekały w granicach sprawy określonych treścią żądania wskazaną w powyżej przytoczonych wnioskach. Ma to istotne znaczenie w sprawie, bowiem w tych właśnie granicach niezbędne jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy rozstrzygnięcia tych organów nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Jakkolwiek art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, nie jest jednak wykluczone wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2016 r., II OSK 305/15), co organy obu instancji wzięły pod uwagę, dokonując merytorycznej oceny zasadności żądania, poprzedzonej wszechstronnym wyjaśnieniem okoliczności sprawy w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przesłanka określona w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może być spełniona, o ile obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, a okoliczność ta – będąca wynikiem oceny przeprowadzonej przez organ – wynika z ustaleń dokonanych w postępowaniu (zob. Prawo budowlane. Komentarz; Gliniecki Andrzej (red.), s. 802, t. 6, Warszawa 2014). Jak wynika z treści protokołu kontroli obiektu z dnia [...] kwietnia 2016 r. (k. 197 akt administracyjnych) nie stwierdzono bowiem uszkodzeń budynku mogących zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi lub mienia. W trakcie tej kontroli administrator budynku przedłożył książkę obiektu prowadzoną od 2009 r., która zdaniem kontrolujących prowadzona była prawidłowo, przy czym w książce obiektu oraz przedłożonych protokołach przeglądów okresowych brak było stwierdzeń o istniejącym zagrożeniu dla ludzi i mienia. W toku postępowania właściciel budynku przedstawił także dokumentację badania instalacji elektrycznej (k. 198-209 akt administracyjnych). Skarżący nie wniósł zastrzeżeń ani wniosków w odniesieniu do przeprowadzonego postępowania dowodowego, pomimo zawiadomienia o takiej możliwości, zgodnie z wymogami art. 10 § 1 kpa (k. 211 i 214 akt administracyjnych). Umarzając postępowanie administracyjne organ pierwszej instancji prawidłowo więc uznał, a organ odwoławczy zasadnie to ustalenie zaakceptował, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Nie budzi przy tym wątpliwości kwestia zakresu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co wprost wynika z treści jego decyzji, w której organ stwierdził, że umorzenie postępowania dotyczy sprawy wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie obiektu, usytuowanego przy ul. [...] w L., wynajmowanego przez agencję Go-Go. W tej sytuacji zarzuty naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego, jak też art. 15 k.p.a. i art. 104 § 2 k.p.a. uznać należało na nietrafne. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Zdaniem skarżącego wadliwe działanie organów było skutkiem niezastosowanie tego przepisu, wobec przyjęcia, że wniosek strony dotyczył innego żądania, w sytuacji gdy w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania jedynie art. 71a powołanej ustawy zawiera żądanie wstrzymania użytkowania obiektu, na który to przepis skarżący powoływał się. Nie można bowiem pominąć tego, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie prowadziły postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, bowiem granice sprawy zakreślone były – jak już wyżej wskazano – ramami rozstrzygnięcia na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tej ustawy. Dał temu stosowny wyraz organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podnosząc, że na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego prowadzone było odrębne postępowanie administracyjne, zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., będąca przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w sprawie II SA/Lu 375/16 – co Sądowi wiadome jest z urzędu. Z tego też względu stwierdzić należy, że wobec nieprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania w kierunku wniosku o wstrzymanie użytkowania obiektu budowlanego na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, organy obu instancji przepisu tego nie mogły naruszyć, bowiem go nie stosowały. Wskazać należy, że również pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. Organy administracji, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, a dokonane przez nie ocena materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, nie nosi znamion dowolności. Sąd nie dopatrzył się również w sprawie naruszenia innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wymaga podkreślenia, że mając na uwadze opisane wyżej okoliczności sprawy, nie można zarzucić organom nadzoru budowlanego naruszenie zasady zaufania wynikającej z art. 8 K.p.a. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.)