II SA/Lu 720/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia 17 kwietnia 2015r., uzupełnionym 28 kwietnia 2015r. adresowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta L. T. S., występujący jako współwłaściciel i zarządca nieruchomości położonej przy ulicy [...] w L., domagał się na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wstrzymania użytkowania budynku położonego przy tej samej ulicy oznaczonej nr [...] w którym prowadzona jest działalność klubu G.-G.. W uzasadnieniu wyjaśnił, że właściciel kamienicy P. H. W. S. z o.o. wykonała na parterze oraz I i II piętrze roboty budowlano – modernizacyjne w tym konstrukcyjne i gazowe bez pozwolenia administracji architektoniczno – budowlanej i konserwatora zabytków, a następnie zmienił także rodzaj prowadzonej w budynku działalności. Obecnie w budynku prowadzona jest działalność rozrywkową przez agencję G.-G. niezwykle uciążliwą dla mieszkańców sąsiednich kamienic, a także całego centrum L.. Wnioskodawca zaznaczył, że wbrew art. 71 prawa budowlanego nie zostało wydane pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku na tego rodzaju działalność. Tymczasem podjęcie w lokalu gastronomicznym działalności rozrywkowej prowadzonej w godzinach nocnych zmienia w sposób radykalny warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, higieniczno – sanitarne, a także narusza przepisy "Art.5.1.9 ustawy Prawo budowlane", które chronią występujące w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnione interesy osób trzecich. Wnioskodawca zwrócił uwagę na nachalne zaczepianie mężczyzn przechodzących przez deptak, zanieczyszczanie podwórek i klatek schodowych przez pijących alkohol klientów. Jako niemożliwe do przeżycia określił nocne natężenie hałasu, muzyki śpiewów, krzyków, toastów i tupania. Przylegające do siebie ścianami obiekty przenoszą drgania i hałasy. Według wnioskodawcy mieszkańcy kamienicy nr [...] w okresie funkcjonowania klubu żyją w ciągłym zgiełku, strachu i depresji. Postanowieniem z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta L. na podstawie art. 61a kpa odmówił wszczęcia postępowania. Wyjaśnił, że odnośnie zmiany sposobu użytkowania parteru oraz I piętra kamienicy kwestia ta została rozstrzygnięta decyzją z dnia 21 lipca 2009 r., wydaną przez ówczesny Wydział Architektury Budownictwa i Urbanistyki, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono P. H. W. Sp. z o.o. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu usługowego (handlowego) na parterze i I-piętrze przedmiotowego budynku na lokal gastronomiczno-handlowy wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji wod.-kan., c.o., gazowej, elektrycznej, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, wewnętrznych oraz orzeczono o zmianie sposobu użytkowania: lokalu usługowego (handlowego) zajmującego pomieszczenia parteru i I piętra na lokal gastronomiczno-handlowy (bar gastronomiczny. Restauracje, bary, kasyna i dyskoteki oraz inne budynki handlu, gastronomii i usług zostały według załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zakwalifikowane do tej samej kategorii obiektów budowlanych (kat. XVII). Roboty budowlane na parterze i I piętrze oraz zmiana sposobu użytkowania tych kondygnacji zostały przeprowadzone zatem legalnie. Przeprowadzone czynności kontrolne wykazały jednak, że nastąpiła przebudowa i zmiana sposobu użytkowania również lokalu mieszkalnego na II piętrze łącznie z wykonaniem klatki schodowej - roboty na II piętrze wykonano bowiem bez pozwolenia. Z tego powodu w dniu 5 grudnia 2013 r. wydano postanowienie, którym wstrzymano właścicielowi kamienicy użytkowanie lokali mieszkalnych położonych na II piętrze w kamienicy i zobowiązano do przedstawienia w terminie do dnia 20 marca 2014 r. dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ powyższego obowiązku nie wykonano decyzją z dnia 10 kwietnia 2014 r. nakazano przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania wspomnianych lokali. Decyzja ta, oraz wcześniejsze postanowienie, zostały następnie uchylone przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Postanowieniem z dnia [...] r. wydano postanowienie zobowiązujące właściciela kamienicy do dostarczenia w terminie do 15 lipca 2015 r. inwentaryzacji z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych. Zdaniem organu żądanie likwidacji działalności klubu nie może być spełnione, ponieważ nie leży to w jego kompetencjach. Ponieważ wnioskodawca podał art. 66 prawa budowlanego organ zaznaczył, że zgodnie z jego treścią w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo, 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Po dokonaniu oceny stanu technicznego kamienicy nie stwierdzono występowania przesłanek do podjęcia decyzji na podstawie tego przepisu. Zgodnie z art. 61a § 1, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Po rozpoznaniu odwołania T. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 30 lipca 2015r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podano, że na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania w trybie art. 61 a § 1 kpa, kwestie merytoryczne nie mogą być przedmiotem oceny organu i w postanowieniu wydanym w tym trybie organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W przypadku odmowy wszczęcia postępowania przez organ, nie prowadzi on postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. W związku z powyższym nie może formułować wniosków i ocen dotyczących istoty żądania, jak uczynił to organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu wykazując brak przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 66, czy art. 68 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. S. domagał się zobowiązania organu wojewódzkiego do rozpatrzenia zażalenia nie w aspekcie warunków techniczno- budowlanych, co jest zagadnieniem odrębnym i nie kwestionowanym, co do zasady, lecz ze względu na to, że użytkowanie budynku polega na prowadzeniu w nim działalności niezgodnej z przeznaczeniem określonym przez organ administracji architektoniczno- budowlanej. Skarżący ponowił argumentację przytoczoną w pismach z dnia 17 kwietnia 2015r. i 28 kwietnia 2015r. i stwierdził, że postanowienie narusza art. 138 § 2 kpa przez to, że organ wojewódzki uchylając postanowienie organu I instancji i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia nie wskazał na konieczność brania w dalszym postępowaniu pod uwagę stanowiska Prezydenta Miasta L. zawartego w pismach z marca 2014r. oraz z dnia 2 kwietnia 2015r., w którym stwierdza się, że nie została wydana żadna decyzja na zmianę sposobu użytkowania lokalu lub budynku pod wskazanym adresem, ani też nie przyjęto żadnego zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania. W ocenie skarżącego organ odwoławczy nie zajął się istotą sprawy, którą stanowi samowolna zmiana sposobu korzystania z budynku przy ul. [...] w L. i drastyczne naruszenie przez to uzasadnionych interesów mieszkańców w budynku przy ul. [...], oraz innych sąsiednich budynków, jako osób trzecich w znaczeniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Zwrócił uwagę, że w decyzji wydanej 21 lipca 2009r. przez Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L., działającego w imieniu Prezydenta Miasta L., zezwolono na zmianę sposobu użytkowania lokalu usługowego na parterze (był sklep odzieżowy C.) i na I piętrze na bar gastronomiczny. Organ ten nie wydał jednak nigdy decyzji uprawniającej inwestora do użytkowania budynku jako nocnej agencji towarzyskiej G.-G., a taka działalność właśnie od 3 lat prowadzona jest w przedmiotowym budynku. Wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci - postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia 1 października 2014 odmawiającego uzgodnienia projektu inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy na II piętrze kamienicy wraz z budową klatki schodowej z budynku przy ul. [...] w L. na okoliczność wpływu samowolnej zmiany sposobu użytkowania na zachowanie historycznego obszaru Śródmieścia L.. Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Treść pism z 17 kwietnia 2015r. i 28 kwietnia 2015r. nie pozostawia wątpliwości, że żądanie wstrzymania użytkowania całego obiektu – kamienicy przy ulicy [...] skarżący opiera na art. 66 ust.1 pkt 2 i ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 1409 ze zm.). Według powołanego przepisu w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowisku, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Stosownie do ust.2 w decyzji, o której mowa w ust.1 pkt 1-3 właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu jeśli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 podlegać natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie. Należy jednak zwrócić uwagę, że przepisy art. 66 zostały zamieszczone w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych" i pozostają w ścisłym związku z art. 61 powołanej ustawy, zgodnie z którym na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego spoczywa obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu "zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2". W myśl tego ostatniego przepisu obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 (por. wyrok NSA z 26 września 2008 r. sygn. II OSK 1102/07). Nie może budzić wątpliwości, że istotą wynikającego z tego przepisu obowiązku jest zatem utrzymywanie budynku w należytym stanie technicznym, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Jednocześnie warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690). Przepisy art. 66 powołanej powinny mieć zatem zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nie remontowany, nie konserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu opisanego w ust.1. Stąd też przepisy art. 66, podobnie jak inne przepisy Rozdziału 6 Prawa budowlanego, są adresowane wyłącznie do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażano pogląd, że w sprawie dotyczącej utrzymania obiektu budowlanego wszelkie inne podmioty, w tym również właściciel sąsiedniej nieruchomości, mogą mieć jedynie interes faktyczny w określonym rozstrzygnięciu sprawy, która w razie złożenia przez te osoby zawiadomienia wszczynana jest z urzędu i prowadzona bez udziału tych osób jako stron postępowania ( wyroki NSA z dnia 10 lutego 2011r.II OSK 286/10, 15 września 2011r.II OSK 1346/10, 1 marca 2012r. II OSK 2444/10, postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013r. II OZ 218/13 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W nowszym orzecznictwie zwraca się jednak uwagę, że stronami postępowania, o jakim mowa mogą być także inne osoby, o ile zdołają wykazać interes prawny, o którym mowa w art.28 kpa. ( wyroki NSA z dnia 26 marca 2014r. II OSK 1967/12, 17 lipca 2015r. II OSK 3022/13, 20 września 2013r. II OSK 986/12 wszystkie opubl. Wciosa). Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uzyskać więc status strony postępowania administracyjnego można wyłącznie wówczas, gdy wykaże się przysługiwanie interesu prawnego, który oparty jest o konkretny przepis prawa materialnego i z którego wynikają dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyrażać się powinien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającymi stanowić postawę żądania podjęcia stosownych czynności przez organ. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Tak też jest w rozpoznawanej sprawie, gdzie skarżący domaga się zastosowania art. 66 prawa budowlanego powołując się na funkcjonowanie w budynku agencji G.-G. i związane z tym uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości. Nie są to okoliczności dające podstawę do występowania jako strona w omawianym postępowaniu, nie rodzą dla właściciela sąsiedniej nieruchomości żadnych praw, ani obowiązków w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Podobnie ocenić należy powoływanie się na przeprowadzone w budynku roboty budowlane, które są przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego. W odrębnym postępowaniu w trybie art. 71a prawa budowlanego może być również prowadzone postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, co także wzmiankował skarżący w toku postępowania. Wspomniane postępowania nie mogą być jednak kumulowane. Nie ma w tej sytuacji żadnych podstaw do przyznania skarżącemu legitymacji procesowej do występowania jako strona w postępowaniu dotyczącym utrzymania budynku. Ustalenie braku legitymacji skargowej skarżącego prowadzi natomiast do oddalenia skargi bez merytorycznego badania zasadności podniesionych w niej zarzutów (wyroki NSA z dnia 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04, 3 września 2004 r. OSK 476/04, 23 listopada 2005 r.I OSK 715/05 opubl. w CBOSA ). Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.