II OZ 218/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia U. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1854/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1854/12 odmówił U. R. dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia czy budynek przedszkola położony na działce nr ewid. [...] w miejscowości N. I. przy ul. [...] może zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia, jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia. W dniu [...] września 2012 r. (data stempla biura podawczego) do sądu wpłynął wniosek U. R. o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika, w którym podniosła, że za jej żądaniem przemawia fakt, że jest właścicielką działki Nr [...] w N. I. sąsiadującej z działką Nr [...], na której wybudowano 3-kondygnacyjne przedszkole z naruszeniem prawa. Dodała, że inwestorzy podnieśli grunt wokół gmachu ze spadkiem skierowanym w kierunku jej działki oraz sąsiada, wskutek czego po intensywnych opadach deszczu nieruchomości te są zalewane wodami spływającymi z działki nr [...]. Dodała również, że jej działka jest całkowicie bezużyteczna, gdyż inwestorzy całkowicie zburzyli stosunki wodne na tym terenie. Na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. podtrzymała złożony do sprawy wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odmawiając wnoszącej zażalenie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania stwierdził, że art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) powinien być interpretowany w powiązaniu z istnieniem normy prawa materialnego, z której można wywieść jego interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu. Interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego, której zastosowanie ma wpływ na sytuację wnoszącego dany wniosek, żądanie czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Sąd zaznaczył, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Sąd wskazał na art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623), zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 prawa budowlanego. Stosownie zaś do treści art. 66 ust. 1 prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska organ nadzoru budowlanego nakłada na właściciela bądź zarządcę obiektu budowlanego w drodze decyzji obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania tego obowiązku. W kontekście powyższych przepisów sąd stwierdził, że krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym został określony, a stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 66 ustawy -prawo budowlane jest wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Podmioty te, jako legitymujące się interesem prawnym powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stanu obiektu budowlanego. U. R. nie jest właścicielem ani zarządcą przedmiotowego obiektu budowlanego i tym samym organ nie może zobowiązać jej do określonego zachowania się. Sąd uznał zatem, że wynik toczącego się postępowania zainicjowanego skargą Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego nie dotyczy interesu prawnego wnioskodawczyni, a posiada ona w tym postępowaniu tylko interes faktyczny, które jednakże nie pozwala przyznać jej przymiotu uczestnika tego postępowania. Na powyższe postanowienie U. R. wniosła w dniu [...] stycznia 2013 r. zażalenie, zarzucając mu naruszenie: 1. przepisu art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 Nr 239 poz. 2019) w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153 poz. 1270 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji skarżąca właścicielki działki Nr [...] sąsiadującej z działką Nr [...] posiada interes prawny do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym zagrożenia bezpieczeństwa mienia, tj. działki Nr [...] przez budynek przedszkola położony na działce Nr [...] przy ul. [...] w miejscowości N. I. w zakresie w jakim zagrożenia mienia związane jest ze zmianą stosunków wodnych na działce Nr [...] spowodowanych samowolnym zakłóceniem naturalnego wynikającego z ukształtowania terenu spływu czy przepływu wody na skutek sztucznego podniesienia wysokości gruntu stanowiącego działkę Nr [...] na skutek realizacji inwestycji budowlanej oraz zasypania rowu melioracyjnego biegnącego przez działkę nr [...] przy ul. [...] w miejscowości N. I.; 2. przepisu art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153 poz. 1270 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że interes prawny skarżącej jako właścicielki działki Nr [...] sąsiadującej z działką Nr [...] do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym zagrożenia bezpieczeństwa mienia, tj. działki Nr [...] przez budynek przedszkola położony na działce Nr [...] przy ul. [...] w miejscowości N. I. jest związany z właściwym utrzymywaniem budynku w tym w zakresie systemu odprowadzania wód opadowych z ww. obiektu, w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego. Ponadto wniosła o: 1. zmianę postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2012 r. w zaskarżonej części poprzez dopuszczenie U. R. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania; 2. zasądzanie od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz U. R. kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu zażaleniowym; 3. ewentualnie o: uchylenie tego postanowienia w zaskarżonej części i pozostawienie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania zażaleniowego, w tym kosztach zastępstwa prawnego, sadowi pierwszej instancji, o których zasądzenie wniosła. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, gdy w jego rezultacie wydaje się decyzję bezpośrednio rozstrzygającą o jego uprawnieniach i obowiązkach (przy pośrednim wpływie na uprawnienia i obowiązki innych podmiotów, których sytuacja jest powiązana z sytuacją adresata decyzji). Interes prawny natomiast cechuje się tym, że jest indywidualny, konkretny i aktualny. Indywidualność owego interesu opiera się na wywoływaniu skutków, które dotyczą danej osoby w sposób bezpośredni. Konkretność dotyczy z kolei sprecyzowania właściwej normy prawa materialnego i rozstrzygnięcia, czy wynika z niej interes (obowiązek) prawny podmiotu. Aktualność interesu prawnego oznacza możliwość jego urzeczywistnienia i dotyczy podmiotów, które znajdują się w kręgu osób objętych zakresem stosowania normy prawnej. W przypadku wnoszącej zażalenie brak jest spełnienia wszystkich tych przesłanek. Decyzja wydana w tym postępowaniu nie rozstrzygnęła o uprawnieniach lub obowiązkach składającej zażalenie, jest natomiast związana pośrednio z jej sytuacją, co powoduje, że ma ona w tym postępowaniu interes faktyczny przejawiający się w rzeczywistym zainteresowaniu wynikiem postępowania, jednakże nieznajdujący podstaw w sferze prawa materialnego. Co prawda interes prawny może wynikać z normy należącej do jakiejkolwiek gałęzi prawa, nie może jednak tracić wówczas swoich determinant lub dotyczyć innej sytuacji wyznaczanej normami prawnymi. Należy go ponadto poszukiwać w normie materialnoprawnej będącej podstawą wydanej decyzji. W konsekwencji, U. R. może wywodzić swój interes prawny w postępowaniu w sprawie skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia czy budynek przedszkola może zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia lub jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia wprost z przepisów je regulujących, tzn. z art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 prawa budowlanego, co jednak nie jest w jej przypadku możliwe, gdyż interes prawny w tym postępowaniu przysługuje tylko właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego. Nie można zgodzić się więc z twierdzeniem, by sąd poszukując legitymacji procesowej wnoszącej zażalenie niewłaściwie zastosował przepisy prawa budowlanego, wiążąc ewentualne posiadanie przez nią interesu prawnego w tym postępowaniu z utrzymywaniem budynku we właściwym stanie, w tym w zakresie systemu odprowadzania wód opadowych. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, do którego wnosząca zażalenie domaga się włączenia w charakterze uczestnika, jest bowiem decyzja wydana na podstawie przepisów prawa budowlanego dotyczących właśnie utrzymywania obiektu budowlanego we właściwym stanie. Sąd był zatem zobligowany do rozważenia katalogu podmiotów mogących posiadać interes prawny w tym postępowaniu w oparciu o przepisy prawa je regulujące, nie zaś w oparciu – jak twierdzi wnosząca zażalenie – o przepisy regulujące inne, osobne postępowanie – wodnoprawne. Nieuprawnione jest również postępowanie zmierzające do transponowania przesłanek posiadania interesu prawnego w jednym postępowaniu do innego postępowania, cechującego się odmiennym charakterem tylko z tego powodu, że dotyczą one wywołania przez niepożądane działanie podobnego skutku. Nie można zatem oceniać posiadania przez wnoszącą zażalenie interesu prawnego w tej sprawie przez pryzmat art. 29 prawa wodnego. Postępowanie prowadzone w trybie art. 66 prawa budowlanego dotyczy bowiem sytuacji, w których zagrożenie mienia wynika z utrzymywania obiektu budowanego w złym stanie, m.in. poprzez niezapewnienie odpływu wód opadowych, i to ten nieodpowiedni stan obiektu jest bezpośrednią przyczyną zagrożeń. Natomiast postępowanie prowadzone w trybie art. 29 prawa wodnego obejmuje sytuacje, w których przyczyną zagrożeń mienia jest zaburzenie stosunków wodnych, co podnosi wnosząca zażalenie. Jak więc wynika z porównania tych dwóch regulacji, ich hipotezy są różne, wobec czego nie można przenosić przesłanek posiadania interesu prawnego na gruncie prawa wodnego do postępowania budowlanego ani wprost, ani stosować ich jako dyrektywy interpretacyjnej dla oceny posiadania statusu uczestnika postępowania w sprawie umorzenia postępowania budowlanego, ani tym bardziej przepisu dookreślającego to, co należy rozumieć pod pojęciem zagrożenia mienia w tym konkretnym przypadku. Ponadto, przepisy prawa budowlanego, w oparciu na których prowadzone było umorzone postępowanie regulują sytuację obiektu budowlanego już po jego wybudowaniu, wnosząca zażalenie wskazuje natomiast na sytuacje mające miejsce na etapie zatwierdzania projektu budowlanego, udzielania pozwolenia na budowę i samej budowy, podnosząc, że nasyp ziemny oraz zakopanie rowu melioracyjnego miało miejsce na początku prowadzenia inwestycji. Skoro więc projekt budowlany został zatwierdzony i obiekt otrzymał pozwolenie na budowę, możliwość kontroli przestrzegania prawa sprowadza się do sprawdzenia sytuacji, w szczególności stanu obiektu, po jego wzniesieniu, w którym to postępowaniu wnosząca zażalenie ma interes faktyczny polegający na tym, że utrzymywanie i użytkowanie obiektu w sposób niepowodujący zagrożenia mienia oddziałuje pośrednio na sytuację jej nieruchomości. Wynik postępowania sądowego w sprawie umorzenia postępowania budowlanego prowadzonego na podstawie art. 66 w zw. z art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 prawa budowlanego nie dotyczy zatem, z wszystkich wymienionych wyżej powodów, interesu prawnego wnoszącej zażalenie, wobec czego nie może ona zostać dopuszczona do udziału w tym postępowaniu. Trafność przeprowadzonej powyżej oceny sądu odnośnie do żądania wnoszącej zażalenie znajduje potwierdzenie wprost w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. II OSK 286/10, w którym sąd wyraźnie stwierdził, że właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 prawa budowlanego (podobnie uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 553/11). W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 oraz art. 160 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.