II OZ 665/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia C. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 360/17, o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Starosty Koszalińskiego z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie ze skargi C. Z. i J. J. na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 360/17, po rozpoznaniu zawartego w skardze wniosku, odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty Koszalińskiego z dnia 15 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżące wniosły skargę na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2017 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty Koszalińskiego z dnia [...] grudnia 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w Sianowie pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (przebudowa z rozbudową) w miejscowości Sianów, ul. Koszalińska 18, obręb ewidencyjny 7 działka nr 151. Dalej Sąd przytoczył treść art. 61 § 1 i 3 p.p.s.a. i wskazał, że użyty w art. 61 § 3 zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Zatem pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy", której dotyczy skarga zakreślają jednakowe ramy prawne, należy bowiem przyjąć, że ustawodawca odsyła do pojęcia sprawy administracyjnej w jej rozumieniu materialnoprawnym. Granice jej wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego stosunku administracyjnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Mając powyższe na uwadze, uwzględniając, iż zakresem niniejszego postępowania objęte jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, Sąd stwierdził, że objęta wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzja Starosty Koszalińskiego z dnia 15 grudnia 2016 r. została podjęta poza granicami niniejszej sprawy, wyznaczonej przedmiotem zaskarżenia. Nie jest zatem możliwe wnioskowanie o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego, od którego odwołanie uznane zostało za niedopuszczalne, bowiem nie zachodzi tożsamość przedmiotowa tych postępowań i są to dwie różne sprawy w ujęciu materialnym. Z tych względów Sąd odmówił wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. C. Z. w zażaleniu podkreśliła, że zaskarża postanowienie "w części dotyczącej merytorycznego rozpatrzenia skargi przez Sąd" i z tego względu zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu brak rozpatrzenia skargi "pod względem własności" i "prawa do brania udziału jako strony w wydanej Decyzji z dnia 05 grudnia 2016 r.". Zarzuciła również, że Sąd nie rozpatrzył sprawy pod względem merytorycznym. W uzasadnieniu zażalenia wskazała na błędne zaprojektowanie instalacji gazu skutkiem czego mieszkańcy pozbawieni zostali drogi ewakuacyjnej i przeciwpożarowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zaskarżone postanowienie zawiera błędne uzasadnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji Starosty Koszalińskiego z dnia 15 grudnia 2016 r. zauważyć należy, że zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma ustalenie zakresu znaczenia sformułowania "w granicach tej samej sprawy" użytego w cytowanym wyżej przepisie. Sąd Wojewódzki przyjął, że skoro zaskarżone postanowienie dotyczy kwestii proceduralnych - stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, a decyzja organu pierwszej instancji ma charakter materialnoprawny to mamy do czynienia z dwiema odrębnymi sprawami administracyjnymi. Z taką oceną Sądu Wojewódzkiego nie można się zgodzić zważywszy na fakt, że oba rozstrzygnięcia wydane zostały w postępowaniu prowadzonym w ramach jednej sprawy administracyjnej. Nie ma istotnego znaczenia okoliczność, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie, a postanowienie podjęte przez organ odwoławczy ma charakter formalny. Ważne jest bowiem to, że skutkiem prawnym wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania na podstawie artykułu 134 K.p.a. jest pozostawienie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Trudno zatem pominąć ten związek pomiędzy orzeczeniami wydanymi przez organy obu instancji zwłaszcza, że ewentualne uchylenie przez Sąd Wojewódzki postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wywołałoby potrzebę merytorycznego rozpoznania odwołania, a tym samym decyzja w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych nie stałaby się ostateczna. Trzeba więc przyjąć, że w przypadku zaskarżenia do sądu postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania nie jest wykluczone wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia lub decyzji organu pierwszej instancji na podstawie artykułu 61 § 3 p.p.s.a. Takie stanowisko, aczkolwiek na tle wzajemnej relacji decyzji o pozwoleniu na budowę i umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji o pozwoleniu na budowę, wyrażone zostało w postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2012 r., II OZ 669/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wadliwe jest przekonanie, że przedmiotem wstrzymania nie może być decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, jako akt formalnie kończący sprawę. O możliwości przyznania ochrony tymczasowej nie decyduje rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w powołanym przepisie. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może więc polegać na wstrzymaniu skutków prawnych nawet tych pośrednich, które decyzja ta wywołuje. Wobec powyższego trudno zgodzić się z poglądem odmiennym wyrażonym w szeregu orzeczeń sądowych, zgodnie z którym instytucja unormowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie dotyczy postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, jako aktu nienadającego się do wykonania. Trudno też zgodzić się ze stwierdzeniem, że decyzja merytoryczna organu pierwszej instancji i postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie mieszczą się w granicach tej samej sprawy z uwagi na brak tożsamości przedmiotowej w znaczeniu materialnym. Należy ponadto zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie w ramach szeroko pojętej ochrony tymczasowej uregulowanej nie tylko w artykule 61 p.p.s.a., ale też w art. 152 p.p.s.a. wypracowano pogląd, według którego pojęcie "wykonalności" zaskarżonego aktu związane jest ze skutkami prawnymi, które dany akt wywołuje. Jeżeli więc sąd orzeka, że określony akt nie podlega wykonaniu, to oznacza, że nie wywołuje on skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia. W rezultacie wstrzymanie "wykonania" postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania oznaczałoby, że jednocześnie następuje wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Tych aspektów proceduralnych Sąd Wojewódzki nie uwzględnił w niniejszej sprawie. Oceniając natomiast złożony wniosek wskazać należy, że nie zasługiwał on na uwzględnienie. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej we wniosku o wstrzymanie jak i w zażaleniu wskazać należy, że ewentualne szkody, które mogą powstać nie są tego rodzaju, aby mogły stanowić podstawę do uwzględnienia wniosku. Z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwe jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Brak podstaw by twierdzić, że wykonanie spornej inwestycji przed zakończeniem sądowej kontroli może doprowadzić do skutków znacząco zagrażających chronionym dobrom skarżących. Zaakcentować trzeba, że celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego jest zapobieżenie powstaniu znacznej szkody lub trudnym do odwrócenia skutkom po stronie podmiotu wnioskującego. Ocena wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji nie może być zastąpiona merytoryczną oceną decyzji z punktu widzenia jej legalności lub nawet przypuszczeniami co do tej oceny. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na niezasadność zarzutów, według których Sąd Wojewódzki niewłaściwie rozpoznał sprawę. Wbrew przekonaniu skarżących zaskarżone postanowienie zawiera tylko rozstrzygnięcie w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania wskazanej decyzji i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 w zw. z art.197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.