I OSK 1165/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 202/16 w sprawie ze skargi H. T. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 202/16, oddalił skargę H. T. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wójt Gminy Głusk wnioskiem z dnia 10 listopada 2014 r. zwrócił się do Starosty Lubelskiego o orzeczenie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 13/16, położonej w miejscowości K., stanowiącej własność H. T., poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przez tę działkę sieci kanalizacji sanitarnej. Jednocześnie wnioskodawca zwrócił się o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na bardzo ważny interes społeczny. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że działka nr 13/16 jest niezbędna dla realizacji celu publicznego określonego w art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. – dalej "u.g.n."). Podano, że negocjacje prowadzone z właścicielką przedmiotowej nieruchomości nie doprowadziły do uzyskania od niej zgody na prowadzenie przedmiotowych prac. Wnioskodawca wyjaśnił, że planowana inwestycja obejmowała budowę sieci kanalizacji sanitarnej o długości 1643 mb oraz 260 m przyłączy, umożliwiając podłączenie ponad 70 działek, w tym 25 już zabudowanych. Realizację inwestycji zaplanowano na lata 2015 - 2018. Do wniosku załączono kopię pisma H. T. zawierającego oświadczenie, iż nie wyraża ona zgody na przeprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej przez jej działkę, a także wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Głusk, z którego wynika, że działka nr 13/16 położona jest w obszarze funkcjonalnym [...], w terenie mieszkalno-usługowym z przeznaczeniem gruntów dla ulokowania funkcji usługowej i mieszkaniowej (zapis planu MN/U), zaś w części przeznaczona jest pod poszerzenie drogi gminnej [...]. Starosta Lubelski decyzją z dnia [...] maja 2015 r. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 13/16 w K. Zakres ograniczenia sposobu korzystania z wymienionej nieruchomości został szczegółowo określony w dokumentacji geodezyjnej przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, którą załączono do przedmiotowej decyzji (załącznik nr 1). Po rozpatrzeniu odwołania H. T. od w/w decyzji, Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że zostały spełnione przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, określone w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Na powyższą decyzję H. T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. W ocenie Sądu ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr 13/16 stało się konieczne, ponieważ rokowania z właścicielką tej działki o dobrowolne jej odstąpienie, nie przyniosły rezultatu, o czym świadczy dokumentacja z przebiegu rokowań załączona do akt sprawy. Zdaniem Sądu organy obu instancji, akceptując obrany przez inwestora wariant przebiegu sieci kanalizacyjnej pomimo, że wariant ten jest wariantem najbardziej uciążliwym dla skarżącej – wobec potencjalnych uciążliwości związanych z realizacją wariantu alternatywnego – właściwie wyważyły w sprawie interes publiczny z interesem skarżącej. Sąd wskazał ponadto, że z art. 124 ust. 1 u.g.n. nie wynika, aby w decyzji wydawanej w oparciu o w/w przepis konieczne było wskazywanie terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia na nieruchomości celu publicznego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed Sądem I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo, że decyzje te zostały wydane pomimo niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozstrzyganiu sprawy w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 2) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 3 u.g.n., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów; 3) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo, że decyzja organu I instancji została wydana bez wskazania w niej okresu, na jaki prawo własności skarżącej zostało ograniczone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie zarówno orzekające organy, jak i Sąd I instancji wzięły pod uwagę jedynie interes publiczny, pomijając przy tym całkowicie słuszny interes skarżącej. Podkreślono, że wnioskodawca uwzględnił sprzeciw współwłaścicieli działki sąsiedniej (13/32), nie uwzględniając przy tym sprzeciwu skarżącej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Głusk, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie oraz uchylenie postanowienia Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2016 r. wstrzymującego z urzędu wykonanie ostatecznej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. jako wydanego niezgodnie z przepisami prawa, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Podniesiono, że Gmina rozważała różne warianty przebiegu sieci i doszła do wniosku, że wariant z usytuowaniem studzienki na nieruchomości H. T. jest wariantem najbardziej ekonomicznym i najbardziej słusznym społecznie. Wskazano ponadto, że postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2016 r. wstrzymujące z urzędu wykonanie ostatecznej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ inwestycja, której dotyczyło przedmiotowe postępowanie jest inwestycją wymienioną w art. 124 ust. 1 u.g.n. i w związku z art. 124 ust. 1a u.g.n. wchodzi w zakres enumeratywnie wymienionych sytuacji z art. 9 u.g.n., w odniesieniu do których organ nie jest zobowiązany do wydania z urzędu postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z art. 124 ust. 3 w/w ustawy, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Podkreślić należy, że art. 124 ust. 3 u.g.n. nie zawiera szczegółowych wytycznych co do formy i sposobu prowadzenia rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie prac, a skoro tak, to za dopuszczalne i wypełniające dyspozycję tego przepisu należy przyjąć działanie inwestora ukierunkowane na polubowne załatwienie kwestii związanych z wykorzystaniem w trakcie prowadzenia inwestycji cudzej nieruchomości. Powołana regulacja nie wymaga określonego zakończenia prowadzonych rokowań. Należy zatem przyjąć, że mogą one zostać zakończone w każdym czasie i w dowolny sposób. Stosownie zaś do art. 6 pkt 3 u.g.n., celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Wobec powyższego stwierdzić należy, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w sytuacji, gdy nie uzyskano zgody właściciela nieruchomości, mimo, że były prowadzone z nim rokowania w kierunku uzyskania zgody na przeprowadzenie prac. Zauważyć w tym miejscu należy, że wskazywanie w decyzji wydawanej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji celu publicznego nie znajduje oparcia w treści tego przepisu. Skoro zaś ustawa nie nakłada na organ orzekający obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to jego ustalenie na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. W niniejszej sprawie orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 13/16 w K., stanowiącej własność skarżącej, która to inwestycja – jak wynika z akt – jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Bez wątpienia jest to też inwestycja celu publicznego. Projektowana sieć ma bowiem zapewnić właściwą gospodarkę sanitarną dla miasta K. W sprawie zostało wykazane, że rozważano różne warianty przebiegu sieci, a przyjęte rozwiązanie jest optymalne z punktu widzenia ekonomicznego i technicznego dla gminy. Podkreślano także, iż przedmiotowa inwestycja została zaplanowana w taki sposób, aby była jak najmniej uciążliwa dla właścicielki przedmiotowej działki. Jak również wynika z akt, w trakcie trwających negocjacji i rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., skarżąca nie zgodziła się na przeprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej przez jej działkę, nie udało się zawrzeć z nią porozumienia. Wobec tego konieczne stało się wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Nie można w niniejszej sprawie zarzucić – jak chce tego skarga kasacyjna – że materiał dowodowy nie został zgromadzony w sposób należyty i wyczerpujący. Wręcz przeciwnie, w sprawie zostało wykazane, że poszukiwano rozwiązania najbardziej optymalnego i wykazano, że inne warianty, niż przyjęty, spowodowałyby znaczny wzrost kosztów realizacji przedsięwzięcia przeprowadzenia sieci kanalizacji sanitarnej. Zaś w uzasadnieniu decyzji organ wskazał fakty i dowody, na których się oparł, oraz wyjaśnił podstawy prawne wydanej decyzji. Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej stanowią w istocie polemikę z rozstrzygnięciem, z którym skarżąca po prostu się nie zgadza. Jednak ta okoliczność nie jest wystarczająca do uwzględnienia postawionych przez nią zarzutów. Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnośnie do wniosku Gminy Głusk o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny wniosku tego nie uwzględnił, gdyż Gminie, jako uczestnikowi postępowania nie służy zwrot kosztów postępowania. Zasady zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zawarte są w art.203 i 204 p.p.s.a. Przepisy te nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika tego postępowania. Nie jest również zasadny zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek Gminy Głusk o uchylenie postanowienia Wojewody Lubelskiego z dnia 18 marca 2016 r. wstrzymującego z urzędu wykonanie ostatecznej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 30 grudnia 2015 r. W myśl bowiem art. 61 § 6 pkt 2 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę.