IV SA/Gl 617/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w T. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. stwierdził u T.S. chorobę zawodową - przewlekłą chorobę obwodowego układu nerwowego wywołaną sposobem wykonywania pracy - zespół cieśni w obrębie nadgarstka, ujętą w poz. 20.1 wykazu chorób zawodowych określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, iż w toku postępowania ustalono, że wyżej wymieniona będąc zatrudnioną: - w latach 1978-1985 w A w O. na stanowisku uczenia- kuśnierza, kuśnierza, - w latach 1985 - 1990 r. w B w C. na stanowisku obuwnika montażysty, - od 1999 r. do nadał w C Sp. z o.o. w T., na stanowiskach szwaczki, operatora linii automatycznej/montera; pracowała w warunkach narażenia na powstanie przedmiotowej choroby zawodowej. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w kartach ocen narażenia zawodowego z dnia 21 maja 2015 r. Równocześnie wskazano, że choroba zawodowa w postaci zespołu cieśni w obrębie nadgarstka została rozpoznana u wyżej wymienionej przez Poradnię Chorób Zawodowych w [...] Ośrodku Medycyny Pracy w K., która wyraziła takie stanowisko w orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...] r., wydanym na podstawie danych z wywiadu chorobowego, badań przedmiotowych konsultacji neurologicznej i ortopedycznej oraz w oparciu o analizę udostępnionej dokumentacji medycznej i aktualny wynik badania elektroneurograficznego. Zestawienie rozpoznanej jednostki chorobowej oraz uwzględnienie wykonywania pracy w warunkach narażenia na jej powstanie skłoniło organ do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji złożył pracodawca - "C Sp. z o.o. w T. reprezentowana przez radcę prawnego H. M.. Odwołująca się podniosła zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania, a w szczególności art. 77 § 1 K.p.a. i art. 7 K.p.a., polegającego na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę stanu zdrowia T. S.. Wywiodła bowiem, że organ pierwszej instancji zaniechał zebrania pełnej dokumentacji medycznej dotyczącej ustalenia przyczyn postania stwierdzonej choroby przewlekłego zapalenia cieśni w obrębie nadgarstka, a także ustalenia, czy była ona związana wyłącznie z wykonywaną pracą, jak również okresu w którym powstało schorzenie, a w szczególności czy nie ujawniło się ono w okresie przed podjęciem pracy w odwołującej się Spółce. Pełnomocnik odwołującej się Spółki wskazał na naruszenie art. 10 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nie ustalenie następców prawnych zlikwidowanych zakładów pracy, w których zatrudniona była T. S. w warunkach narażenia na powstanie przedmiotowej choroby oraz nie poinformowanie ich o toczącym się postępowaniu i uniemożliwiając im czynny udział. Nadto zarzucił przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów wyrażające się w zaniechaniu kontroli orzeczenia lekarskiego pod względem formalnym, ponieważ zostało sporządzone w sposób ogólnikowy, lakoniczny i nie zawiera podstawowych danych o badaniach przeprowadzonych w ramach rozpoznania choroby zawodowej, a następnie diagnostyki różnicowej, a to oznacza, że nie została poparta dostatecznym merytorycznym uzasadnieniem. Dodatkowo zaakcentowano, że nie zawiera odniesienia do dokumentacji medycznej, w tym z poradni lekarza pierwszego kontaktu z okresu przed podjęciem pracy w odwołującej się Spółce i z okresu pracy we wcześniejszych podmiotach, w których występowało narażenie zawodowe. Mając na uwadze powyższe odwołująca się Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, bądź uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T., jak również o uzupełnienie materiału dowodowego w określonym przez nią zakresie. W motywach odwołania rozwinięto wyżej przedstawione zarzuty stawiane decyzji organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [... Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot odwołania. W uzasadnieniu przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, w tym odniesiono się do treści wniesionego odwołania. W dalszej części zamieszczono rozważania merytoryczne i rozpoczęto je od powołania się na definicję choroby zawodowej sformułowaną w art. 2351 Kodeksu pracy, zgodnie z którym pod pojęciem tym należy rozumieć chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Organ odwoławczy podzielił dokonane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ustalenia co do charakteru i okresów zatrudnienia T. S. u różnych pracodawców, od 1978 r. do chwili obecnej, oraz co do zajmowanych przez nią stanowisk przyznając, że w okresie tym, we wskazanych zakładach, wykonywała ona pracę monotypową, obciążającą stawy nadgarstkowe, a zatem była narażona na czynnik stwarzający możliwość powstania zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. Równocześnie zaznaczył, iż wspomniana choroba zawodowa, o której mowa w poz. 20.1 wykazu chorób zawodowych została u wyżej wymienionej rozpoznana przez lekarzy Poradni Chorób Zawodowych w [...] Ośrodka Medycyny Pracy w K., w orzeczeniu lekarskim nr [...] wydanym [...] r., w którym powołano się na wykonane badania, przeprowadzone konsultacje, a także na analizę dokumentacji medycznej stwierdzając, że istnieją podstawy do rozpoznania z przeważającym prawdopodobieństwem zawodowej etiologii schorzenia. Organ sanitarny podkreślił, iż orzeczenie lekarskie stanowiące podstawę wydanej w sprawie decyzji jest dostatecznie uzasadnione, a sformułowana w nim diagnoza oparta została na wystarczających przesłankach, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie procedurami diagnostyczno-orzeczniczymi. W tym stanie rzeczy brak jest przesłanek, aby orzeczenie to kwestionować, czy też aby uwzględnić wniosek strony o wystąpienie do jednostki orzeczniczej o jego uzupełnienie. Na potwierdzenie postawionych tez organ ten odwołał się do licznych orzeczeń sądów administracyjnych potwierdzających zajęte przez niego stanowisko. W końcowej części uzasadnienia podkreślono, że obowiązujące unormowania prawne dotyczące chorób zawodowych nie nakładają na organ administracji wypowiadający się w tym zakresie obowiązek ustosunkowania się do stopnia zawinienia poszczególnych zakładów pracy, w których ekspozycja mogła spowodować wystąpienie choroby zawodowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach reprezentujący C Sp. z o.o. w T. radca prawny H. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, celem wydania decyzji w oparciu o dowód spełniający wymagane prawem kryteria, to jest o orzeczenie lekarskie zawierające, zgodnie z art. 84 K.p.a. uzasadnienie ze wskazaniem zapisów dokumentacji medycznej stanowiących podstawę tego orzeczenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku zgromadzenia i dołączenia do akt pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę stanu zdrowia T. S. oraz przyczyn ewentualnych schorzeń, które u niej występują, wyrażające się zaniechaniem wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności związanych z zatrudnieniem w latach 1978 - 1990 r. Nadto dostrzeżono zaniechanie zebrania i dołączenia do akt dokumentacji medycznej strony z całego okresu jej zatrudnienia, niezbędnej dla ustalenia przyczyn powstania u T. S. stwierdzonej choroby przewlekłego zespołu cieśni w obrębie nadgarstka oraz zaniechano wystąpienia do jednostki orzeczniczej, celem sporządzenia "dodatkowego uzasadnienia" wydanego przez tę placówkę orzeczenia, ponieważ zawiera ono liczne nieprawidłowości, przez co nie odpowiada wymogom stawianym dowodowi z opinii lekarskiej. - art. 80 K.p.a. w związku z art. 84 tego Kodeksu, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na stwierdzeniu choroby zawodowej wyłącznie na podstawie orzeczenia lekarskiego placówki diagnostycznej pierwszego stopnia, sporządzonego bez wymaganego uzasadnienia i zawierających wyłącznie lakoniczne konkluzje, jak również nie zawierającego żadnych odniesień do dokumentacji medycznej badanej z okresu zatrudnienia u wcześniejszych pracodawców. - art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie merytorycznego odniesienia się do zarzutu odwołania, znajdujące wyraz w stwierdzeniu, że "żądania pełnomocnika pracodawcy służą nieuzasadnionemu przedłużeniu postępowania, choć zebrany materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia". - art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 77 tego Kodeksu poprzez nieustalenie następców prawnych zlikwidowanych zakładów pracy, w których strona pracowała w latach 1978 - 1990 oraz niepowiadomienie ich o prowadzonym postępowaniu. Równocześnie reprezentujący stronę skarżącą radca prawny podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności: - § 8 ust. 2 oraz § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, poprzez niepodjęcie działań mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego i brak zwrócenia się o wydanie "dodatkowego uzasadnienia" orzeczenia lekarskiego jak również brak odniesienia się do pozazawodowych czynników mogących mieć wpływ na powstanie choroby oraz niepodjęcie innych czynności zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego, a w szczególności poprzez nie zwrócenie się do właściwej jednostki orzeczniczej celem wydania dodatkowego uzasadnienia orzeczenia lekarskiego, a także innych niezbędnych czynności do uzupełnienia materiału dowodowego. W obszernym uzasadnieniu skargi eksponowano nieprawidłowości postępowania polegające na wydaniu rozstrzygnięcia opartego na niepełnym materiale dowodowym, braku dokonania ustaleń co do istnienia okoliczności wskazujących na samoistną etiologię schorzenia. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie i powtarzając argumentację z uzasadnienia swojej decyzji wywiódł, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 powyższej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) wykazała bowiem, że zaskarżony akt odpowiada wymogom prawa. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza definicja sformułowana w art. 2351 Kodeksu pracy, zgodnie z którą za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". O stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje więc zachowanie dwóch wymogów. Pierwszym z nich jest rozpoznanie schorzenia zamieszczonego w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013, poz. 1367), zaś drugim - ustalenie związku przyczynowego pomiędzy powstaniem tej choroby a oddziaływaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. Należy zaakcentować, że wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie przy tym do § 8 ust. 1 cytowanego rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. podstawą wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej jest materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w formularzu oceny narażenia zawodowego oraz w orzeczeniach lekarskich wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 przywoływanego aktu. W niniejszej sprawie u T. S. stwierdzono chorobę zawodową w postaci zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, wymienioną w poz. 20.1 wykazu chorób zawodowych. Jest przy tym poza sporem, że pracowała ona przez pewien okres czasu w narażeniu zawodowym, polegającym na wykonywaniu czynności monotypowych, obciążających kończyny górne w stawach nadgarstkowych. Fakt ten znajduje jednoznaczne potwierdzenie w dołączonych do akt sprawy kartach narażenia zawodowego z dnia 25 maja 2015 r. i nie był on w żaden sposób kwestionowany przez stronę skarżącą. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, wyżej wymieniona była poddana badaniom w uprawnionej jednostce orzeczniczej, a mianowicie w Poradni Chorób Zawodowych [...] Ośrodka Medycyny Pracy w K., która wypowiedziała się jednoznacznie o rozpoznaniu u badanej spornej choroby zawodowej, co znalazło wyraz w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] r., nr [...], w którym powołano się na wnioski płynące z wywiadu chorobowego, badania przedmiotowego, konsultacji neurologicznej i internistycznej, a także na analizę udostępnionej dokumentacji medycznej oraz na aktualny wynik badania elektroneurograficznego. Na marginesie przyjdzie zauważyć, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia odwołał się wprost do postanowień zamieszczonych w tym orzeczeniu, ponieważ zostały one w nim przywołane. Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przywołał ustalenia wynikające z przywołanego orzeczenia uprawnionej placówki medycznej, jak również odwołał się w sposób szeroki do orzecznictwa sądów administracyjnych na okoliczność charakteru prawnego opinii uprawnionej placówki jak również jej znaczenia w ramach prowadzonego postępowania dowodowego. Analiza treści tego orzeczenia nie doprowadziła organy administracji do konstatacji, że zawiera ono luki bądź niejasności czy wewnętrzne sprzeczności. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca Spółka podniosła, że orzeczenie to jest lakoniczne i nie zawiera nawet podstawowych danych o przeprowadzonych badaniach. Stanowisko wyrażone w odwołaniu, a powielone w skardze do tutejszego Sądu nie znajduje potwierdzenia w przedłożonym materiale dowodowym, ponieważ znajdują się w nim dwa dokumenty z dnia 26 stycznia 2016 r. sporządzone przez pracowników uprawnionej do wypowiedzenia się w sprawie placówki medycznej, w których przedstawiono w sposób szeroki przeprowadzone badania jak również wynikające z nich następstwa. Należy podkreślić, że orzeczenie lekarskie wyspecjalizowanej jednostki diagnostycznej wymienionej w § 5 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. ma charakter kwalifikowanej opinii biegłego i stanowi zasadniczy dowód w sprawie, bez którego organ sanitarny nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. Konkluzja taka wynika wprost z treści powołanego wyżej § 8 ust. 1 tego aktu wykonawczego. Organ sanitarny jest więc takim orzeczeniem związany i nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do stwierdzenia odmiennego schorzenia. Związanie organu sanitarnego orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest wprawdzie tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ono - jak każdy dowód w postępowaniu - ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Nie oznacza to jednak możliwości podważenia ujętego w orzeczeniu rozpoznania w sytuacji, gdy nie budzi ono istotnych wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Powyższe uwagi odnośnie statusu prawnego orzeczenia wydanego przez uprawniony podmiot oraz jego zawartość merytoryczna pozwalają uznać, że zgłaszane przez pełnomocnika skarżącej Spółki zarzuty nie mają swojego uzasadnienia. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucał orzekającym w sprawie organom uchybienie polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i brak dostatecznego wyjaśnienia charakteru spornej choroby, to w świetle powyższych ustaleń wywód ten należy uznać za chybiony. Odwoływanie się do lakoniczności i ogólności orzeczenia uprawnionej placówki nie zawiera elementu merytorycznego, lecz jest subiektywną oceną dokonaną przez osobę, która nie posiada przygotowania medycznego. W tym miejscu odnieść należy się do przedłożonych przez skarżącą Spółkę wraz z odwołaniem opracowań o charakterze specjalistycznym, a odnoszących się do istoty przedmiotowej choroby. Docenić należy trud włożony w pozyskanie tych informacji i nabycie tej wiedzy, jednakże z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy informacje te nie odgrywają kluczowej roli ponieważ lekarze uprawnionej placówki medycznej w sposób nie budzący wątpliwości rozpoznali przedmiotową chorobę. W odwołaniu od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji pełnomocnik skarżącej Spółki silnie akcentuje, że organ administracji dopuścił się naruszenia postanowień art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, jak również dopuścił się naruszenia postanowień art. 10 tego Kodeksu nie zapewniając udziału w prowadzonym postępowaniu następcom prawnym zlikwidowanych zakładów pracy, w których pracowała T. S. w warunkach narażenia na powstanie tej choroby. Podniesiony zarzut nie może być uwzględniony i nie może wyczerpywać przesłanek uwzględnienia wniesionej skargi. Przyjdzie dostrzec, że z zarzutem naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu może wystąpić ta strona, której to dotyczy, a zatem jedynie te zakłady pracy i ich następcy prawni, którzy są uczestnikami tego postępowania a nie mieli zapewnionego udziału w postępowaniu administracyjnym dysponują możliwością skutecznego podniesienia tego zarzutu. Natomiast skarżąca Spółka w sposób aktywny uczestniczyła w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i miała zapewniony czynny udział. Podnoszony zarzut nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych z warunkami pracy T. S. w zlikwidowanych zakładach pracy także nie może zostać uwzględniony, ponieważ dostrzec należy, że wyżej wymieniona pracuje w zakładach prowadzonych przez skarżącą Spółkę od 1999 r. do nadal, a istotą przedmiotowego postępowania jest ustalenie, czy rozpoznana u T. S. choroba ma podłoże związane z wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażenia, a nie w jakim stopniu poszczególne podmioty i zakłady pracy przyczyniły się do postania tej choroby. Oznacza to, że z perspektywy prowadzonego postępowania organy administracji publicznej wypowiadające się w sprawie nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.