VII SA/Wa 126/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr - [...] , na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1, ust. 2, ust. 4 i art. 59g oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 123 § 1 kpa, po rozpatrzeniu sprawy samowolnego przystąpienia do użytkowania nośnika reklamowego typ [...] na dz. nr ew. [...] w obr. [...] przy ul. [...] w [...] , wymierzył inwestorowi: [...] S.A. z siedzibą w [...] karę 25 000 zł. za samowolne przystąpienie do użytkowania ww. nośnika reklamowego. Organ wskazał 1 czerwca 2015 r. wpłynęło do organu zawiadomienie o zakończeniu budowy opisanego nośnika reklamowego. Inwestycję zrealizowano na podstawie decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Z protokołu kontroli w dnia 12 czerwca 2015 r. i dokumentacji fotograficznej wynika, iż nośnik reklamowy jest użytkowany, bowiem widnieje na nim reklama strony internetowej: "[...]". Organ wskazał, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przez przystąpienie do użytkowania w myśl art 57 ust. 7 Prawo budowlane należy rozumieć wystąpienie określonego stanu technicznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części (wyrok NSA z 1 października 2010r, II OSK, 1494/09, LEX nr 746583). Wysokość kary oblicza się zgodnie z art. 59f ust. 1 i art. 57 ust. 7 Prawo budowlane. Obiekt ten zgodnie z załącznikiem do ustawy zalicza się do kategorii VIII tj. inne budowle - o współczynniku "k" - 5,0. Stawka opłaty wg art 59f ust 2 cyt. ustawy "s" wynosi - 500,00 zł., Współczynnik wielkości obiektu (w) 1. W związku z tym kara wynosi: 500 x 5 x 1 x 10 krotne podwyższone tj. 25 000 zł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A, postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i stwierdził, że argumenty zażalenia nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro w dniu oględzin (12 czerwca 2015 r.) na nośniku znajdowała się treść reklamowa. Skarżąca przystąpiła zatem do użytkowania przed upływem terminu na zgłoszenie sprzeciwu. Jako początkowy bieg terminu 21-dniowego do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 54 Prawo budowlane, należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zawiadomienia lub - w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zawiadomienia - dzień następnym po dniu, w którym nastąpiło uzupełnienie lub - w przypadku niewykonanie przez inwestora obowiązku uzupełnienia zawiadomienia - dzień następny po dniu, w którym upływał termin do uzupełnienia. W tej sprawie organ I instancji 15 czerwca 2015 r. wezwał inwestora do uzupełnienia braków zawiadomienia. Odpowiedź na wskazane zawiadomienie wpłynęła do organu 22 czerwca 2015 r. zatem termin do wniesienia sprzeciwu upłynął 14 lipca 2015 r. W ocenie [...] WINB inwestor przystąpił do samowolnego użytkowania nośnika reklamowego usytuowanego na działce przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał, że stan w jakim znajduje się nośnik reklamowy świadczy o jego codziennym użytkowaniu, gdyż naklejenie plakatu z reklamowego stanowi stałą ekspozycję treści reklamowej. Stwierdził, że wyliczenie kary było prawidłowe. Zaznaczył, iż użyty w art. 57 ust. 7 ww. ustawy zwrot "wymierza karę" oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia faktu użytkowania obiektu bez uzyskania stosownego zezwolenia jest zobligowany do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Skargę na ww. postanowienie złożyła [...] S.A. w [...] zarzucając naruszenie: a) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 Prawo budowlane poprzez wymierzenie kary w wysokości 25 000 zł, która została wyliczona w ten sposób, że stawka opłaty podlegała dziesięciokrotnemu podwyższeniu, tym samym naruszając zasadę proporcjonalności. b) art. 7, 77 i 104 k.p.a poprzez błędne ustalenie, że skarżąca: - przystąpiła do użytkowania, a skarżąca jedynie jednorazowo wywiesiła planszę reklamową i nie użytkuje nośnika od 6 lipca 2015 r. - nie wykonała wszystkich robót budowlanych zgodnie z projektem - że organ wniósł sprzeciw w terminie 21 dni od dnia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Spółka wniosła m.in. o uchylenie postanowień organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wyjaśniła, że nośnik do chwili obecnej nie jest zaopatrzony w instalację elektryczno - oświetleniową, o czym powiadomiła organ w dniu 22 czerwca 2015 r., co potwierdza protokół kontroli robót z 12 czerwca 2015 r. W opinii skarżącej nałożona opłata jest znacznie zawyżona, gdyż jej wysokość jest ustalana m.in. w oparciu stawkę podstawową, która ulega 10-krotnemu podwyższeniu. Tak znacznie zawyżona opłata, należna już w przypadku krótkotrwałego użytkowania nośnika, następnie zaprzestanego, który to obiekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, stanowi jeden z najbardziej dolegliwych środków stosowanych przez ustawodawcę. Wysokość kary znacznie odbiega od innych opłat i kar administracyjnych i równa się prawie wartości inwestycji. Wskazano, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, że jeżeli osiągnięcie przez ustawodawcę zamierzonego celu jest możliwe przy użyciu środka mniej dolegliwego mniejsze ograniczenia praw i wolności, to użycie przez ustawodawcę środka znacznie bardziej uciążliwego, prowadzącego do znacznego ograniczenia praw wolności, wykracza poza to, co jest konieczne w demokratycznym państwie, a tym samym narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (por. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 1999 r., sygn. K.13/98, OTK ZU nr 4/1999 poz.74 oraz z 29 czerwca 2001 r., poz. K 23/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 124).  Według skarżącej tak wysoka opłata legalizacyjna w demokratycznym państwie prawa za zalegalizowanie obiektu, który ostatecznie nie narusza żadnych norm prawnych stanowi o przekroczeniu przez ustawodawcę zasady proporcjonalności. Faktem jest ze 12 czerwca 2015 r. na nośniku znajdował się plakat reklamowy "[...] ", jednak organ II instancji nie sprawdził, że nośnik reklamowy był użytkowany po wniesieniu sprzeciwu. Skarżąca jednorazowo wywiesiła planszę reklamową i nie użytkowała nośnika od 6 lipca 2015 r. Takie zaniechanie po stronie organu II instancji stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym. Ponadto z protokołu kontroli (12 czerwca 2015 r.) wynikało, że obiekt zrealizowano zgodnie z projektem budowlanym. W projekcie budowlanym (w opisie) co prawda była wzmianka o oświetleniu nośnika, lecz w części dotyczącej Instalacji elektrycznej (Pkt 3 Opisu technicznego) stwierdzono, że projekt instalacji elektrycznej znajduje się w projekcie branżowym. Skoro zatwierdzony projekt budowlany nie posiada branżowego projektu w zakresie instalacji elektrycznej, to oznacza to, że nośnik reklamowy nie jest oświetlany, nie ma ani nie może mieć instalacji elektrycznej. Nośnik reklamowy NBB18 nie posiada instalacji elektrycznej faktycznie nie posiada instalacji oświetleniowej. W związku z tym nie jest prawdą, że skarżąca nie wykonała części robót budowlanych i teraz jest zobowiązana te niewykonane roboty jeszcze wykonać. Skarżąca podniosła, że wniesiony sprzeciw decyzją z [...] czerwca 2015 r. w trybie art. 54 Prawa budowlanego doręczono dopiero 30 czerwca 2015 r. Oznacza to, że został on wniesiony bezpodstawnie i po terminie. Dalej stwierdziła, że wezwanie do usunięcia braków zawiadomienia w dniu 15 czerwca 2015 r., w którym organ zażądał protokołu instalacji elektrycznej oświetleniowej zewnętrznej, jest bezprzedmiotowe. Skarżąca nie mogła bowiem dokonać pomiarów instalacji elektrycznej zewnętrznej, gdyż nośnik reklamowy takiej instalacji nie posiadał, ani nie mógł posiadać. Termin wniesienia sprzeciwu minął 21 czerwca 2015 r. Skoro organ do tego dnia nie wydał decyzji, to niesłuszny jest wniosek że skarżąca przystąpiła do użytkowania z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Ponadto, skoro skarżąca wykonała wszystkie roboty budowlane objęte projektem, to niesłuszny jest wniosek, że przystąpiła do użytkowania przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych – nie doszło więc naruszenia art. 55 pkt 3. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaznaczyć na wstępie należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 57 ust. 7 cyt. ustawy, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego określono natomiast przypadki, w których przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, bądź dokonać skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. W pojęciu kary z tytułu nielegalnego użytkowania nie chodzi zatem o każde nielegalne użytkowanie, lecz o takie, które jest następstwem zignorowania obowiązków wynikających z art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają ustawowej definicji terminu "przystąpienie do użytkowania", w związku z tym to, czy w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, zależy od dokonanych konkretnych ustaleń w sprawie. Zgodnie z dyrektywą domniemania języka potocznego pojęcia niezdefiniowane przez prawodawcę należy interpretować oraz ustalać ich sens zgodnie z ich znaczeniem przyjętym w języku potocznym. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy więc rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. Słusznie przyjmuje się, że "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu art. 57 ust. 7 prawa budowlanego jest działaniem jednorazowym, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić więc do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie. W świetle zarzutów skargi podkreślenia wymaga to, że ustawodawca tak formułując art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nałożył na organ nadzoru budowlanego bezwzględny obowiązek wymierzania ściśle określonej przepisami prawa kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Nie pozostawił zatem organom nadzoru budowlanego w tym względzie luzu administracyjnego. Organ nie ma więc możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Podobnie wysokość kary została szczegółowo określona przez ustawodawcę i dlatego nie podlega żadnemu miarkowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 838/10, LEX nr 992644). Na gruncie rozpatrywanej sprawy przypomnieć również trzeba, że stosownie do art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wyjątek od tej ogólnej zasady został określony w art. 55 Prawa budowlanego, który stanowi, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W omawianym przepisie przewidziano trzy przypadki, w których istnieje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzez: 1) wskazanie w ustawie kategorii obiektów budowlanych, wymagających takiego pozwolenia, 2) odesłanie do przepisów ustawy, przewidujących powstanie takiego obowiązku, 3) wskazanie możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, pod warunkiem uzyskania takiej decyzji. Nośnik reklamowy będący przedmiotem niniejszej sprawy został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę, stąd inwestor przed przystąpieniem do użytkowania powinien zgodnie z art. 54 Prawa budowalnego dokonać zgłoszenia i odczekać czas na ewentualne zgłoszenie sprzeciwu. Oczywiste jest zatem, że dopiero po upływie terminu na wniesienie sprzeciwu, inwestor miał prawo przystąpić do użytkowania. Wbrew zarzutom skargi, za prawidłowe należało uznać ustalenia organów, iż do użytkowania obiektu przystąpiono, jak i to, że przed upływem terminu na zgłoszenie sprzeciwu. Zawiadomienie o zakończeniu budowy wpłynęło bowiem do organu w dniu 1 czerwca 2015 r., co oznacza, że termin na wniesienie sprzeciwu mijał z upływem 21 dni, a więc w tym terminie inwestor winien wstrzymać się z użytkowaniem obiektu. Skoro po przeprowadzeniu kontroli w dniu 12 czerwca 2015 r. ustalono, że na ww. nośniku już umieszczona została reklama jednej ze stron internetowych, czemu nie zaprzecza również sama skarżąca, to zostały spełnione przesłanki do nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania. Podnoszona w skardze okoliczność, że użytkowanie miało charakter jednorazowy, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, skoro inwestor do użytkowania obiektu przystąpił, naruszając wymóg określony w art. 54 Prawa budowlanego. Sąd stwierdza, iż kara nałożona została w wysokości zgodnej z przepisami prawa i została wyliczona w sposób prawidłowy. Jak wyżej zaznaczono, do kary wymierzonej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, zawarte w art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym, że stawka opłaty ulega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zdanie drugie). Zgodnie z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego kara taka stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty wynosi 500 złotych. Przedmiotowy obiekt zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane zalicza się do kategorii VIII tj. inne budowle - o współczynniku "k" - 5,0. Stawka opłaty według art 59f ust 2 ustawy Prawo budowlane "s" wynosi - 500,00 zł., Współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi - 1,0. W związku z tym kara wynosi: 500 x 5,0 x 1,0 x 10 krotne podwyższone tj. 25 000 zł. Strona skarżąca zakwestionowała wysokość nałożonej kary twierdząc, że jest ona zbyt duża, tym samym narusza zasadę proporcjonalności kary do stwierdzonego naruszenia. Zarzut ten jest chybiony. Jak już wyżej wyjaśniono organ wymierza karę w oparciu o reguły ściśle określone w przepisach ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że nie posiada w tej mierze tzw. luzu decyzyjnego. Argumentacja przedstawiona w skardze może stanowić jedynie postulat de lege ferenda, a nie argument przemawiający za uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W świetle przedstawionych wyżej rozważań na uwzględnienie nie zasługiwały również pozostałe zarzuty skargi, w tym dotyczące naruszenia art. 7, 77 i 104 k.p.a poprzez błędne ustalenie, że skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu, a faktycznie skarżąca jedynie jednorazowo wywiesiła planszę reklamową i nie użytkuje nośnika od 6 lipca 2015 r., nie wykonała wszystkich robót budowlanych zgodnie z projektem oraz, że organ wniósł sprzeciw po terminie 21 dni od dnia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Kwestie wykonania wszystkich robót budowlanych zgodnie z projektem nie mają bowiem znaczenia w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, a do użytkowania doszło, jak i ewentualnego wydania decyzji o sprzeciwie po upływie terminu do jego wniesienia. Z podanych przyczyn - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd skargę oddalił.