II OSK 557/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./ Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 792/14 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 października 2014 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, w punkcie I. uchylił zaskarżone postanowienie; w punkcie II. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku; w punkcie III. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł następujące ustalenia faktyczne i prawne. W wyniku przeprowadzonej na wniosek M. D. kontroli, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że na działce nr [...], która jest własnością D. M., przy ogrodzeniu z działką sąsiednią nr ew. [...] znajduje się obiekt budowlany - murowana piwnica o wym. 4,25 m x 4,30 m i wysokości 2,55 m. W toku prowadzonego postępowania inwestor okazał zgłoszenie, zaakceptowane potwierdzeniem z [...] listopada 2012 r., wydanym przez Starostę W. i oświadczył, że roboty związane z budową obiektu rozpoczął po upływie 30-dniowego terminu na zgłoszenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu. Postanowieniem z [...] marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Postanowienie to zostało uchylone przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który zauważył, że jak wynika z dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu oględzin z [...] listopada 2012 r. przedmiotowy obiekt budowlany już istniał, a zatem inwestor rozpoczął prowadzenie robót budowlanych przed dokonaniem zgłoszenia. Zawiadomieniem z [...] maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy ziemianki zlokalizowanej na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w O. Postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. organ wstrzymał inwestorowi roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia, odpowiedniej dokumentacji wymaganej art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wnioskiem z [...] września 2013 r. (data wpływu [...] września 2013 r.) inwestor zwrócił się o zmianę kwalifikacji prawnej obiektu, jako że obiekt, ze względu na swą charakterystykę wymaga jedynie zgłoszenia a nie pozwolenia na budowę. Postanowieniem z [...] września 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił własne postanowienie z [...] czerwca 2013 r. i nałożył na podstawie art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni, zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy O. o zgodności budowy budynku gospodarczego - ziemianki z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, projektu zagospodarowania działki lub terenu, odpowiednich szkiców oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu [...] stycznia 2014 r. inwestor przedstawił kompletne dokumenty tj.: zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy O. z [...] sierpnia 2013r., projekt zagospodarowania działki, szkice i projekt budynku oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. stwierdził, że przedłożone dokumenty spełniają wymogi art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wybudowany budynek gospodarczy - ziemianka jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O., co potwierdza zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy O. z [...] sierpnia 2013 r. Ponadto budynek nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, co wynika z przedłożonej oceny technicznej oraz dyspozycji § 12 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Powyższe wypełnia przesłanki wymienione w art. 49b ust. 4 i ust. 5 Prawa budowlanego, pozwalając na ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Wobec powyższego organ postanowieniem z [...] stycznia 2014 r., działając na podstawie art. 49b ust. 4 i 5 pkt 2 oraz 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 5000 zł dla inwestora D. M. z tytułu budowy budynku gospodarczego ziemianki bez wymaganego zgłoszenia. Po rozpatrzeniu zażalenia M. D. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ uznał, że kwalifikacja obiektu ziemianki jako budynku gospodarczego, do którego ma zastosowanie art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, jest właściwa. Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania prac [...] października 2012 r. po rozpoczęciu robót budowlanych, a zatem nastąpiło naruszenie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że procedura legalizacyjna została przeprowadzona zgodnie z art. 49b ust. 2 i art. 59b ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu zażalenia organ odwoławczy wskazał, że sąsiadująca ze sporną inwestycją działka nr ew. [...] w projekcie zagospodarowania działki z października 2013 r. oznaczona jest symbolem R II (działka rolna), a zatem nie mają w sprawie zastosowania przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. D. wnosił o stwierdzenie nieważności postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd wyjaśnił, że podstawą materialno-prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 49b ust. 4 i 5 pkt 2 oraz art. 59g ustawy Prawo budowlane. Przepis ten zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do ustalenia w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2 art. 49b. Organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zobowiązany był zatem do sprawdzenia, czy warunek ten został spełniony. Jak zauważył Sąd, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 29-31. Uzyskanie pozwolenia na budowę jest więc zasadą a tryb wykonywania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia - wyjątkiem od tej zasady. Z tego względu za trafne Sąd uznał spostrzeżenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagała kwestia kategoryzacji przedmiotowego obiektu budowlanego z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego. Organ przychylił się do stanowiska organu powiatowego w kwestii kwalifikacji obiektu ziemianki jako budynku gospodarczego z art. 29 ust. 1 pkt 2 stwierdzającego, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat, altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2 przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy zobowiązany był jednak do samodzielnej ponownej oceny i kwalifikacji przedmiotowego obiektu, czego nie uczynił. W istocie nie przeprowadził własnej oceny wykonanych robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego murowanego częściowo zagłębionego w ziemi wraz z murem oporowym. Nie przytoczył żadnych argumentów, dlaczego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i zakwalifikował przedmiotowy obiekt budowlany jako budynek gospodarczy z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji, jako obiekt wymagający jedynie zgłoszenia a nie pozwolenia na budowę. Zastosowanie trybu legalizacyjnego z art. 49b ust. 1 zobowiązywało organ do przeprowadzenia postępowania zgodnie z ust. 2 tego przepisu. Organ zobowiązany jest sprawdzić, czy obiekt nie narusza przepisów w tym techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przypadku bowiem nakazu rozbiórki z "art. 49 ust. 3 w związku z ust. 1" Prawa budowlanego nakaz ten może dotyczyć tylko tej części budowy, której nie da się zalegalizować. Ustalenia organu powinny także wyjaśnić, wobec zarzutów skarżącego zawartych w zażaleniu, jaka część obiektu znajduje się ponad ziemią w granicy z działką skarżącego, co pozwoli na odniesienie się do zarzutu naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten dotyczy odległości wznoszonych budynków na działkach budowlanych od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Nadto skarżący wskazywał, że sąsiednia działka nr ew. [...] stanowiąca jego własność w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod zabudowę. Organ odwoławczy bez ustalenia aktualnego przeznaczenia działki w planie miejscowym nie miał żadnego prawnego uzasadnienia do ustalania przeznaczenia działki na podstawie projektu zagospodarowania z października 2013 r. O przeznaczeniu terenu, jak wywiódł Sąd, nie decyduje także wypis z księgi wieczystej zawierający wpis co do sposobu korzystania z nieruchomości (R - grunty rolne), czy wypis z rejestru gruntów, które to dane mają jedynie charakter ewidencyjny i mogą być nieaktualne. Dalej Sąd wywiódł, że po dokonaniu ustaleń co do przeznaczenia w obowiązującym planie miejscowym działki nr ew. [...] organ powinien mieć też na względzie, iż odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu nie ustala się z mocy § 12 ust. 7 w/w rozporządzenia o warunkach technicznych. Ustalenie przeznaczenia, a tym samym charakteru działki skarżącego o nr ew. [...], ma znaczenie przede wszystkim dla oceny zarzutu inwestora o braku legitymacji skarżącego dla kwestionowania legalności przedmiotowego obiektu. Należy bowiem mieć na uwadze, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r. i w pierwszej kolejności organ powinien dokonać oceny przymiotu strony skarżącego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Brak tej oceny stanowi uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W razie stwierdzenia przymiotu strony skarżącego będzie zachodziła konieczność ponownego rozpoznania sprawy w zakresie oceny czy zachodzą okoliczności, o których mowa w "art. 49 ust. 2" Prawa budowlanego przez organ odwoławczy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że zachodzą okoliczności wymienione w tym przepisie uzasadnia wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku D. M., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 50 § 1 w zw. z art. 151 (a contrario) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) poprzez zaniechanie oddalenia skargi pochodzącej od podmiotu nieuprawnionego do jej wniesienia, pomimo iż Sąd z urzędu zobowiązany był do zbadania legitymacji skarżącego do wniesienia skargi, mimo podnoszenia przez skarżącego kasacyjnie, że skarga pochodziła od podmiotu, który nie był uprawniony do skutecznego jej wniesienia; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezbadanie, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty administracyjnej, pomimo podnoszenia zarzutów w tym zakresie w toku postępowania skargowego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zakwestionowanie treści dokumentu urzędowego jakim jest wypis z ewidencji gruntów dla działki o nr ew. [...], podczas gdy dokument ten jako sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy korzystał z domniemania prawdziwości jego treści; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że WINB naruszył przy rozpoznawaniu sprawy zasadę dwuinstancyjności postępowania, jak również niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie - gdyby faktycznie do niego doszło, co skarżący kasacyjnie kwestionuje - mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że WINB naruszył przy rozpoznawaniu sprawy wymienione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, przy niewskazaniu na czym konkretnie naruszenie tych przepisów miałoby polegać oraz niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegający na błędnym uznaniu przez Sąd, że uzasadnienie uchylonego postanowienia WINB nie spełniało wymagań określonych w drugim z wymienionych przepisów, oraz niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy; 7) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na niezawarciu jakichkolwiek wskazań co do dalszego toku postępowania - nie wskazaniu, jakie przepisy powinny znaleźć zastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy, jak również jakie konkretnie czynności mają zostać podjęte przez WINB w celu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (jeśli nie liczyć wymienienia czynności już wykonanych); 8) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie, w jaki sposób okoliczności przywołane jako przyczyna uchylenia zaskarżonego postanowienia mogłyby wpłynąć na wynik sprawy, jak również nie wykazanie, że rzekome naruszenia prawa, do jakich miało dojść przy wydawaniu decyzji, miały lub mogły mieć wpływ na wynika sprawy; 9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 49b ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez bezpodstawne uznanie, że przy rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy; II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez bezpodstawne uznanie, że w sprawie nie zachodziły przesłanki, o których mowa w art. 49b ust. 2 tej ustawy, dające podstawę do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. D. wniósł o oddalenie tej skargi, bądź jej odrzucenie jako niedopuszczalnej i w konsekwencji stwierdzenie prawomocności wyroku. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik D. M. zmodyfikował wnioski złożonej skargi kasacyjnej w ten sposób, że wniósł ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wypada odnieść się do najdalej idącego zarzutu dotyczącego braku przymiotu strony przez M. D., którego skargę Sąd I instancji rozpoznał. Z powyższym argumentem skarga kasacyjna wiąże zarzut naruszenia art. 50 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. wskazując, że Sąd uchylił się od dokonania oceny legitymacji skargowej M. D. Zdaniem skargi kasacyjnej, Sąd powinien w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy samodzielnie i jednoznacznie rozstrzygnąć, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym i administracyjnym. Odmawiając słuszności powyższej argumentacji wskazać należy, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W doktrynie podkreśla się, że adresat decyzji, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego (por. M.Jagielska, A.Wiktorowska, P.Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. pod red. R.Hausera i M.Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2015, 3 wydanie, str. 300 z orzeczeniami tam powołanymi). Skarżący w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia był traktowany jako strona, a zatem w świetle przytoczonego wywodu, brak było możliwości uznania, że nie może wnieść skargi do sądu administracyjnego domagając się kontroli zaskarżonego postanowienia. Z tych przyczyn należało jako nieuzasadniony uznać zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Jak wywodzi skarga kasacyjna, nie może budzić wątpliwości, że zaskarżone postanowienie sprowadzało się do określenia wysokości należnej opłaty, a zatem interes prawny posiada jedynie osoba, która dopuściła się samowoli budowlanej i będzie zobowiązana do wniesienia opłaty tytułem legalizacji. Tak zawężającej interpretacji nie sposób podzielić. Należy zauważyć, że poddane kontroli Sądu I instancji postanowienie wydane zostało w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane. Przepis ten określa warunki, na jakich można zalegalizować obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego zgłoszenia, bądź mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Strony postępowania prowadzonego w powyższym trybie ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. Jednym z elementów tego postępowania jest ustalenie opłaty legalizacyjnej (art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego), które ma miejsce po przedstawieniu wszystkich wymaganych dokumentów w terminie, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że z przedłożonych dokumentów wynika, iż budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Na postanowienie wydane w przedmiocie opłaty legalizacyjnej przysługuje zażalenie, a zatem, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., możliwe jest jego zaskarżenie do sądu administracyjnego. Fakt, iż obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej spoczywać będzie na podmiocie, który dokonał samowoli budowlanej, nie może prowadzić do zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia środków zaskarżenia poprzez przyjęcie, że możliwość ta przysługuje jedynie inwestorowi. Wymiar opłaty legalizacyjnej wiąże się bowiem z uprzednim stwierdzeniem, że dochowano warunków, dla jakich ustawa przewiduje możliwość zalegalizowania budowy. Te zaś elementy powinny podlegać kontroli instancyjnej, niezależnie od roli, jaką pełni dana osoba w tym postępowaniu, o ile służy jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie sposób zatem uznać za prawidłową argumentację skargi kasacyjnej nakierowaną na stwierdzenie, że żadna osoba, w tym właściciel nieruchomości gruntowej graniczącej z terenem, na którym istnieje poddawana procedurze legalizacyjnej samowola budowlana, nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, bo nie na nią nakładany jest obowiązek wniesienia tej opłaty. Nie znajdując usprawiedliwienia dla podnoszonego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 i 3 k.p.a. podkreślić należy, że podstawowym dokumentem wyznaczającym możliwość zagospodarowania nieruchomości pozostaje plan zagospodarowania przestrzennego. A zatem kwestia ewentualnego oddziaływania budynku na zagospodarowanie działek sąsiednich należy odnosić przede wszystkim do uwarunkowań, jakie przyjęto w planie miejscowym, a w przypadku jego braku - w decyzji o warunkach zabudowy. W tym względzie wypis z rejestru gruntów, który mógł stanowić m.in. podstawę ujawnienia danych o nieruchomości w księdze wieczystej, nie może być akceptowalny z racji swego charakteru, a także specyfiki informacji jakie zostały w nim ujęte. Nie sposób zatem uznać za uzasadnione stwierdzenie skargi kasacyjnej, że wypis z ewidencji gruntów sporządzony na konkretny dzień mógł samodzielnie stanowić dowód na okoliczność przeznaczenia terenu. Tym samym odmowa uwzględnienia tego dokumentu nie tyle wynikała z przyjęcia przez Sąd braku jego prawdziwości, ile z uwzględnienia specyfiki tego dokumentu wydawanego celem potwierdzenia ujawnionych w nim danych na konkretny dzień. W świetle powyższego należy zgodzić się z Sądem I instancji, że ustalenia przeznaczenia działki sąsiedniej należało dokonać w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, celem uwzględnienia ewentualnego oddziaływania zrealizowanej inwestycji na sposób zagospodarowania sąsiedniej działki, mogącego świadczyć o legitymacji skarżącego dla kwestionowania legalności tego obiektu. Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. należy podkreślić, że celem postępowania odwoławczego jest nie tylko kontrola poprawności rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, ile ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie w tej samej sprawie administracyjnej. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega zatem na tym, by przeprowadzone zostało dwukrotnie postępowanie merytoryczne, w którym doszłoby do oceny przeprowadzonych dowodów i dokonania analizy podnoszonych argumentów i opinii. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że przeprowadzone przed Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowanie uchybiało treści powyższej normy. Brak dokonania własnych spostrzeżeń w odniesieniu do kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem kontrolowanego postępowania, istotnie wpływa na sposób wykonania obowiązków związanych z zastosowaniem trybu legalizacyjnego. Dokonanie tej kwalifikacji uzależnia bowiem następnie warunek spełnienia szczegółowych wymogów, które powinien spełnić inwestor celem zalegalizowania obiektu. Nie sposób zatem zgodzić się ze skargą kasacyjną, która przyjmuje, że naruszenie art. 15 k.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Odmawiając słuszności zarzutom naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. należy podkreślić, że Sąd I instancji uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylając postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazał jedynie na uchybienie przepisu art. 15 k.p.a. Wobec powyższego zarzut skargi kasacyjnej oparty na przepisach postępowania administracyjnego, które nie zostały przez Sąd I instancji wskazane jako naruszone, należało uznać za nieusprawiedliwiony. Nie można również zgodzić się ze skargą kasacyjną, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. W kwestionowanym przez skargę kasacyjną zakresie należy stwierdzić, że Sąd zawarł w uzasadnieniu wyroku odpowiednie wskazówki co do dalszego postępowania wyrażając w tym zakresie własne spostrzeżenia, nie przekraczając w tym zakresie swoich kompetencji. Wyrażone w skardze kasacyjnej oczekiwanie, jakoby Sąd winien wskazać konkretne przepisy i czynności, jakie powinien podjąć organ, znacznie wykracza poza ramy sprawowanej przez Sąd kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Prawidłowo stwierdzone przez Sąd I instancji uchybienia, do jakich doszło w toku prowadzenia przez organy postępowania administracyjnego, doprowadziły do prawidłowej konkluzji, że został naruszony art. 49b ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Jedynie bowiem prawidłowo podjęte czynności, uwzględniające wszelkie występujące w sprawie okoliczności wymienione w ust. 2, mogły stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 49b ust. 2 i 4 ustawy - Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.