VII SA/Wa 792/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. D. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r. na podstawie art. 49b ust. 4 i 5 pkt. 2 oraz 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 poz. 1623) ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 5000 zł dla inwestora D. M. z tytułu budowy budynku gospodarczego ziemianki o wymiarach 4,25 x 4,30 m wraz z murem oporowym zrealizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi. W trakcie kontroli przeprowadzonej przez Inspektora Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalono, że przy ogrodzeniu z działką sąsiednią nr ew. [...] znajduje się obiekt budowlany - piwnica. Piwnica murowana o wym. 4,25 m x 4,30 m i wysokości 2,55 m. Obiekt częściowo zagłębiony w terenie na ok. 0,95 m, ściany zewnętrzne do wys. ok. 1,15 m betonowe, powyżej murowane z cegły gr. 25 cm. Strop z płyty żelbetowej gr 20 cm, ocieplonej styrodurem gr. 20 cm. Nadstropie nadsypane jest ziemią. Piwnica posiada trzy kanały wentylacyjne wywiewne i dwa nawiewne wykonane z rur PCV. Od frontu piwnicy wykonano ścianę oporową, murowaną gr. 25 cm i wysokości 1,45 m-2,00 m. Inwestor okazał zgłoszenie, zaakceptowane potwierdzeniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2012r., wydanym przez Starostę [...] i oświadczył, że roboty związane z budową obiektu rozpoczął po upływie 30-dniowego terminu na zgłoszenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia M. D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] marca 2013r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzasadniając, iż jak wynika z dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu z oględzin z dnia [...] listopada 2012r. przedmiotowy obiekt budowlany już istniał. Zatem inwestor rozpoczął prowadzenie robót budowlanych przed dokonaniem zgłoszenia. Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy obiektu ziemianki, zlokalizowanej na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan (...) o powierzchni zabudowy do 25 m2". Natomiast na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 podlega obowiązkowi zgłoszenia do właściwego organu. Inwestor nie dokonał wymaganego zgłoszenia przed rozpoczęciem robót budowlanych. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał inwestorowi roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego - piwnicy o wym. 4,25 m x 4,30 m wraz z murem oporowym oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia odpowiedniej dokumentacji wymaganej art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Wnioskiem z dnia [...] września 2013r. (data wpływu [...] września 2013r.) inwestor zwrócił się o zmianę kwalifikacji prawnej obiektu, jako że obiekt, ze względu na swą charakterystykę wymaga jedynie zgłoszenia a nie pozwolenia na budowę. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił własne postanowienie Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r. i nałożył na podstawie art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni, zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności budowy budynku gospodarczego - ziemianki z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, projektu zagospodarowania działki lub terenu, odpowiednich szkiców oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2013r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], inwestor w dniu [...] stycznia 2014r. przedstawił kompletne dokumenty tj.: zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2013r., projekt zagospodarowania działki, szkice i projekt budynku oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ stwierdził, że przedłożone dokumenty spełniają wymogi art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wybudowany budynek gospodarczy - ziemianka jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...], co potwierdza zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. Ponadto budynek nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, co wynika z oceny technicznej opracowanej przez mgr inż. K. P. upr. Bud. Nr [...], członka [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa po nr – [...] oraz dyspozycji § 12 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 49b ust. 4 i ust. 5 ustawy: jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej, której wysokość, w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane - wynosi 5000 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia M. D. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2014r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ uznał, że kwalifikacja obiektu ziemianki jako budynku gospodarczego do którego ma zastosowanie art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego jest właściwa. Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania prac z dnia [...] października 2012r. po rozpoczęciu robót budowlanych a zatem nastąpiło naruszenie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że procedura legalizacyjna została przeprowadzona zgodnie z przepisem art. 49b ust. 2 i art. 59b ust. 5 pkt. 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu zażalenia organ odwoławczy wskazał, że sąsiadująca ze sporną inwestycją działka nr ew. [...] w projekcie zagospodarowania działki z października 2013r. oznaczona jest symbolem R II (działka rolna), a zatem nie mają w sprawie zastosowania przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. D. wnosił o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] marca 2014r.. Skarżący zarzucał naruszenie wymaganej prawem odległości 3 m, obiektu od granicy działki nr ew. [...] stanowiącej jego własność, która jest działką przeznaczoną pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego obiekt betonowo - ziemny zbudowany przy granicy działki jako naruszający przepisy o warunkach technicznych dotyczące wymaganych odległości powinien zostać rozebrany. Skarżący podnosił również, że organ nadzoru budowlanego winien zastosować art. 49b ust. 1-3 i wydać decyzję o nakazie rozbiórki ziemianki wobec nie złożenia dokumentów w terminie 30 dni wyznaczonym postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2013r. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej działalności kontrolę zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu w niniejszej sprawie postanowienia. Powinnością Sądu jest rozważenie wszystkich zarzutów skarżącego i dokonanie oceny ich zasadności. Skarga została uwzględniona, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] marca 2014r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r. ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 5000 zł dla D. M. z tytułu budowy budynku gospodarczego - ziemianki o wymiarach 4,25 x 4,30 m z murem oporowym zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] wykonanego bez wymaganego zgłoszenia. Podstawą materialno-prawną kontrolowanego postanowienia jest przepis art. 49b ust. 4 i 5 pkt. 2 oraz art. 59g ustawy Prawo budowlane. Przepis ten zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do ustalenia w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej jeżeli zachodzą okoliczności o których mowa w ust. 2 art. 49b. Organ odwoławczy zgodnie więc z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa zobowiązany był do sprawdzenia, czy zostały spełnione okoliczności wymienione w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 29-31. Uzyskanie pozwolenia na budowę jest więc zasadą a tryb wykonywania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia - wyjątkiem od tej zasady. Z tego względu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał, że w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagała kwestia kategoryzacji przedmiotowego obiektu budowlanego z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego. Organ przychylił się do stanowiska organu powiatowego w kwestii kwalifikacji obiektu ziemianki jako budynku gospodarczego z art. 29 ust. 1 pkt. 2 stwierdzającego, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat, altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m 2 przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m 2 powierzchni działki. Organ odwoławczy zobowiązany był do samodzielnej ponownej oceny i kwalifikacji przedmiotowego obiektu czego nie uczynił. Organ odwoławczy w istocie nie przeprowadził własnej oceny wykonanych robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego murowanego częściowo zagłębionego w ziemi wraz z murem oporowym. Z treści art. 3 Prawa budowlanego stanowiącego tzw. słowniczek ustawowy wywnioskować należy, iż roboty budowlane zaliczone mogą zostać do jednej z trzech zdefiniowanych przez ustawodawcę kategorii tj. jako budowa, przebudowa lub remont. Przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a w wyniku budowy dochodzi do powstania nowej substancji budowlanej. Organ odwoławczy nie przytoczył żadnych argumentów dlaczego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i zakwalifikował przedmiotowy obiekt budowlany jako budynek gospodarczy z art. 29 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego, a w konsekwencji, jako obiekt wymagający jedynie zgłoszenia a nie pozwolenia na budowę. Zastosowanie trybu legalizacyjnego z art. 49b ust. 1 zobowiązywało organ do przeprowadzenia postępowania zgodnie z ust. 2 tego przepisu. W szczególności termin na wykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem na podstawie ust. 2 został przez ustawodawcę określony na 30 dni. Termin ten rozpoczynał bieg od następnego dnia po skutecznym doręczeniu inwestorowi postanowienia. Wprawdzie zasadniczo organ jest związany ustaleniami ustawowymi, jednak nie ma prawnych przeszkód, aby na podstawie uzasadnionego wniosku inwestora złożonego przed upływem terminu organ postanowieniem orzekł o jego przedłużeniu. Po złożeniu przez inwestora wymaganych dokumentów organ powinien dokonać sprawdzenia o którym mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Organ zobowiązany jest sprawdzić, czy obiekt nie narusza przepisów w tym techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Należy bowiem pamiętać, że w przypadku nakazu rozbiórki z art. 49 ust. 3 w związku z ust. 1 Prawa budowlanego nakaz ten może dotyczyć tylko tej części budowy, której nie da się zalegalizować. Ustalenia organu powinny także wyjaśnić wobec zarzutów skarżącego zawartych w zażaleniu jaka część obiektu znajduje się ponad ziemią w granicy z działką skarżącego. Ustalenia te są o tyle istotne, że skarżący podnosi zarzut naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten dotyczy odległości wznoszonych budynków na działkach budowlanych od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Skarżący wskazywał, że sąsiednia działka nr ew. [...] stanowiąca jego własność w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod zabudowę. Organ odwoławczy bez ustalenia aktualnego przeznaczenia działki w planie miejscowym nie miał żadnego prawnego uzasadnienia do ustalania przeznaczenia działki na podstawie projektu zagospodarowania z października 2013r. Podkreślić należy, że o przeznaczeniu terenu nie decyduje także wypis z księgi wieczystej zawierający wpis co do sposobu korzystania z nieruchomości (R - grunty rolne), czy wypis z rejestru gruntów, które to dane mają jedynie charakter ewidencyjny i mogą być nieaktualne. Skarżący wskazuje, że dla terenu, na którym znajduje się zarówno jego działka, jak i działka inwestora aktualnie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który decyduje o przeznaczeniu terenu. Po dokonaniu ustaleń co do przeznaczenia w obowiązującym planie miejscowym działki nr ew. [...] organ powinien mieć też na względzie, że odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu nie ustala się z mocy § 12 ust. 7 w/w rozporządzenia o warunkach technicznych. Ustalenie przeznaczenia a tym samym charakteru działki skarżącego o nr ew. [...] ma znaczenie przede wszystkim dla oceny zarzutu inwestora o braku legitymacji skarżącego dla kwestionowania legalności przedmiotowego obiektu. Należy bowiem mieć na uwadze, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2012r.i w pierwszej kolejności organ powinien dokonać oceny przymiotu strony skarżącego w rozumieniu art. 28 kpa. Brak tej oceny stanowi uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W razie stwierdzenia przymiotu strony skarżącego będzie zachodziła konieczność ponownego rozpoznania sprawy w zakresie oceny czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego przez organ odwoławczy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że zachodzą okoliczności wymienione w tym przepisie uzasadnia wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Z powyższych względów wobec naruszenia przez organ odwoławczy art. 49b ust. 4 i art. 15 kpa Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł jak w sentencji.