II GSK 236/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 813/16 w sprawie ze skargi M. C. na informację Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej wniosku pn. "[...]" 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Podkarpackiego; 3. zasądza od Zarządu Województwa Podkarpackiego na rzecz M. C. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Rz 813/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. C. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej wniosku pn. "Usługa redukcji zużycia energii linii technologicznych". Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] marca 2016 r. M. C., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", złożyła do Zarządu Województwa [...] jako Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020 (dalej: IZ RPO [...]) wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Usługa redukcji zużycia energii linii technologicznych". W trakcie oceny formalnej wniosku IZ RPO [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wezwała wnioskodawczynię do jego poprawy i uzupełnienia, w terminie 7 dni od otrzymania pisma. Następnie, z uwagi na bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu, wniosek został oceniony negatywnie pod względem formalnym na podstawie § 5 ust. 3 pkt 13 Regulaminu konkursu o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 w ramach osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działanie 1.4. Wsparcie MŚP, Poddziałanie 1.4.1. Dotacje bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MŚP - przyjętego uchwałą Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. (ze zm.), o czym wnioskodawczyni została poinformowana pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Od tej oceny wnioskodawczyni złożyła protest, podnosząc, że pismo wzywające do dokonania uzupełnień nie zostało jej doręczone, a także nie otrzymała od operatora pocztowego awizo oraz powtórnego awizo. W związku z powyższym złożyła reklamację na usługę Poczty Polskiej, a odpowiedź na nią dołączyła do protestu. Uchwałą z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Zarząd Województwa [...] postanowił nie uwzględnić protestu, stwierdzając, że doręczenie wnioskodawczyni pisma nastąpiło prawidłowo za pośrednictwem operatora pocztowego na adres podany we wniosku. Zgodnie z adnotacją umieszczoną na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, z powodu niemożności doręczenia przesyłki (zgodnie z art. 42 i 43 k.p.a.), pozostawiono ją w dniu 11 kwietnia 2016 r. na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym [...]. Zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w UP wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono na drzwiach mieszkania adresata. Z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni, awizowano ją powtórnie w dniu 18 kwietnia 2016 r. W dniu 26 kwietnia 2016 r. przesyłkę zwrócono do nadawcy. W związku z powyższym organ uznał, że zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. pismo zostało skutecznie doręczone w dniu 25 kwietnia 2016 r., zatem uzupełnienie wniosku powinno być złożone do dnia 2 maja 2016 r. Organ zauważył, że z treści odpowiedzi Poczty Polskiej na reklamację usługi doręczenia przesyłki wynika, iż przesyłkę uznano za doręczoną. M. C. złożyła na powyższą informację skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, podnosząc, że organ błędnie uznał doręczenie pisma za prawidłowe, skoro zarówno awizo, jak i powtórne awizo, zostały umieszczone na drzwiach mieszkania adresata. Listonosz mógłby umieścić awizo na drzwiach mieszkania wyłącznie wtedy, gdyby nie było możliwe umieszczenie awizo w oddawczej skrzynce pocztowej. Tymczasem skarżąca mieszka w bloku i posiada skrzynkę pocztową przed wejściem do klatki schodowej. Ponadto z informacji Poczty Polskiej wynika, że miejsca pozostawienia zawiadomień oraz okoliczności niedoręczenia przesyłki nie zdołano ustalić, co potwierdza fakt niedoręczenia przesyłki. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że w myśl art. 50 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217) do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów k.p.a., z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Zdaniem Sądu I instancji, organ nie naruszył art. 44 § 2 - 4 k.p.a. Pracownik operatora pocztowego dokonał bowiem prawidłowego awizowania przesyłki, zakreślając na formularzu zwrotnego potwierdzenia odbioru pkt 2, tj. że pisma nie doręczył w sposób określony w pkt 1 i pozostawił pismo w Urzędzie Pocztowym [...], o czym umieścił zawiadomienie na drzwiach mieszkania adresata ze wskazaniem, gdzie i kiedy pismo pozostawiono. Zawarte w piśmie operatora pocztowego, stanowiącego odpowiedź na reklamację, stwierdzenie o niedoręczeniu przesyłki jest zgodne ze stanem faktycznym, bo faktycznie przesyłka nie została doręczona, lecz uznana za doręczoną. Operator pocztowy uznał przesyłkę za doręczoną, pomimo braku możliwości ustalenia okoliczności związanych z doręczeniem, w tym w szczególności miejsca pozostawienia awizo, bo zainteresowany listonosz już u niego nie pracuje. W ocenie Sądu I instancji, stwierdzenie, że awizo pozostawiono na drzwiach mieszkania, podczas gdy skarżąca posiada skrzynkę oddawczą, nie dyskwalifikuje uznania prawidłowości doręczenia, skoro przepis art. 44 § 2 k.p.a. pozwala na pozostawienie tego awizo alternatywnie w skrzynce oddawczej lub na drzwiach mieszkania, a na zastosowanym formularzu zwrotnego potwierdzenia odbioru nie było możliwości wyboru spośród tych opcji. M. C. złożyła od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 813/16 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Zarząd Województwa [...] art. 44 § 2, 3 i 4 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej i błędne uznanie doręczenia zastępczego za prawidłowe, - art. 44 § 2, 3 i 4 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że doręczenie zastępcze może być uznane za prawidłowe w sytuacji, gdy WSA w Rzeszowie ustala, że z uwagi na niemożność doręczenia przesyłki adresatowi na etapie postępowania administracyjnego, była ona prawidłowo awizowana przez operatora pocztowego, a zawiadomienie o fakcie pozostawienia przesyłki w urzędzie pocztowym (awizo i powtórne awizo) doręczyciel umieścił na drzwiach mieszkania adresata ze wskazaniem, gdzie i kiedy pismo pozostawiono oraz z pouczeniem, że należy je odebrać w terminie 7 dni od dnia umieszczenia kolejnych zawiadomień, podczas gdy listonosz mógłby umieścić awizo na drzwiach mieszkania wyłącznie wtedy, gdyby nie było możliwe umieszczenie awiza w oddawczej skrzynce pocztowej, - art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a. przez oparcie wyroku wyłącznie na orzeczeniach organów administracyjnych i nierozpatrzenie wszystkich zarzutów stawianych przez skarżącą. Skarżąca postawiła również zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 44 § 2 i 4 k.p.a. i przyjęcie, że przepis ten pozwala na alternatywne pozostawienie awiza w skrzynce oddawczej lub na drzwiach mieszkania w sytuacji gdy treść tego przepisu brzmi: "Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata", co powoduje, że wyłącznie w sytuacji braku możliwości pozostawienia awizo w skrzynce oddawczej można je zostawić w drzwiach mieszkania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia przewidzianego w art. 44 k.p.a. powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie awizo zostało doręczone skarżącej do drzwi, pomijając przy tym nadawczą skrzynkę pocztową. Pominięto również próbę doręczenia przesyłki w razie nieobecności adresata, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organ prawidłowo uznał za doręczone skarżącej pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r. zawierające wezwanie do poprawienia i uzupełnienia wniosku o dofinansowanie projektu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się z postawionymi w skardze kasacyjnej zarzutami, że w istocie nie doszło do prawidłowego awizowania przesyłki, a więc, że w konsekwencji nie mogła ona zostać uznana za doręczoną. Jak zauważył Sąd I instancji, zgodnie z art. 50 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Organ był zatem zobowiązany do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie doręczania przesyłek, w tym w szczególności art. 44 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zgodnie z art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Z treści art. 44 § 3 k.p.a. wynika, że w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Stosownie do treści art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Tymczasem z nadesłanych przez organ do akt sprawy: zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz koperty zawierającej sporną przesyłkę, nie wynika, by została ona prawidłowo awizowana w sposób przewidziany w art. 44 k.p.a. Na kopercie widnieją bowiem: - datownik pocztowy potwierdzający, że przesyłka została nadana w dniu 8 kwietnia 2016 r., - adnotacja "Adresat nieobecny, awizowano, UP [...]" z datą "2016-04-08", a także datownikiem pocztowym z datą 11 kwietnia 2016 r., przy czym adnotacja ta nie została opatrzona podpisem ani parafką, - opatrzona parafką adnotacja: "Awizowano powtórnie 19.04.2016 r." wraz z datownikiem pocztowym z datą 19 kwietnia 2016 r., - opatrzona parafką adnotacja: "Zwrot, nie podjęto w terminie" wraz z datownikiem pocztowym z datą 26 kwietnia 2016 r. Z kolei na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki zaznaczony został pkt 2 lit. c) o treści "Pisma nie doręczyłem w sposób określony w pkt. 1, pismo pozostawiłem w Urzędzie Pocztowym, o czym umieściłem zawiadomienie na drzwiach adresata ze wskazaniem, gdzie i kiedy pismo pozostawiono". Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje ponadto pieczątka: "Adresat nieobecny, awizowano, UP [...]", datownik z datą "2016-04-08" oraz pieczątka "[...]". Żadna z powyższych adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie została podpisana lub opatrzona parafką. Brak jest również informacji o przyczynach niedoręczenia przesyłki. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłek, a także adnotacje znajdujące się na zwróconych do nadawcy przesyłkach wypełnione przez pracowników poczty, korzystają z domniemania prawdziwości, jako dokument urzędowy (por. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GZ 477/13, publ. CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem tego domniemania jest jednak, aby adnotacje te zostały prawidłowo sporządzone i podpisane. Ten warunek w niniejszej sprawie nie został spełniony. Z dołączonej do akt sprawy koperty oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru nie sposób bowiem ustalić daty dokonania pierwszego awizowania (w szczególności czy miało ono miejsce 8.04 czy też 11.04), ani przyczyn niedoręczenia przesyłki, zaś pozostałe informacje dotyczące pierwszego awizowania nie zostały potwierdzone podpisem doręczającego przesyłkę. Wymienione braki, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzą do wniosku, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia przesyłki, w trybie określonym w art. 44 k.p.a., a zatem przesyłka zawierająca wezwanie do poprawienia i uzupełnienia wniosku o dofinansowanie projektu powinna zostać ponownie doręczona skarżącej. Z tych przyczyn organ przedwcześnie dokonał negatywnej, formalnej oceny wniosku. Biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zastosowanie art. 188 p.p.s.a. i rozpoznanie skargi złożonej do Sądu I instancji. Przedstawione okoliczności sprawy uzasadniały orzeczenie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, w myśl którego sąd uwzględniając skargę od negatywnej oceny projektu w przypadku nieuwzględnienia protestu, stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.