I SA/Kr 1116/16

|Sygn. akt I SA/Kr 1116/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 1 grudnia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Sędziowie: WSA Paweł Dąbek (spr.), WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r., sprawy ze skargi Z.P., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 14 lipca 2016 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz, Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, , - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji., , , Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 14 lipca 2016 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 6 maja 2016 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, należnych od Z. P.0 (dalej: skarżący). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że skarżący złożył w dniu 7 marca 2016r. wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. Uzasadniając wniosek, skarżący wskazał na nieskuteczność prowadzonego postępowania egzekucyjnego, które trwa wiele lat i nie może doprowadzić do wyegzekwowania należności. Egzekucja była możliwa w czasie, gdy prowadził rozwiniętą działalność gospodarczą, zaś w chwili obecnej jest to już niemożliwe. W ocenie skarżącego brak wyegzekwowania należności powstał z winy ZUS-u, który zwlekał z wszczęciem egzekucji. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał, że skarżący w chwili obecnej uzyskuje miesięczne dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości około 3.800 zł miesięcznie. Prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, ponosząc stałe wydatki związane z miesięcznym utrzymaniem w kwocie 2.800 zł. Ponadto spłaca zobowiązania z tytułu podatków w wysokości 200 zł miesięcznie. Skarżący posiada również zobowiązania w wysokości 50.000 zł, lecz nie podał w jaki sposób są regulowane. Nie posiada żadnych wierzytelności. Jest właścicielem mieszkania położonego w B. o pow. 25,98 m2 oraz właścicielem samochodu osobowego N. N., rok produkcji 2010. Organ podał, że skarżący wykazał, iż choroba utrudnia mu prowadzenie działalności gospodarczej, lecz nie powoduje niemożności jej wykonywania. Zakład umarza należności dopiero wówczas, gdy wyczerpane zostaną inne sposoby odzyskania należności, a więc gdy na podstawie analizy całości sprawy, stwierdzony zostanie brak możliwości ściągnięcia należności, w dłuższym okresie czasu, na drodze egzekucji lub spłaty zadłużenia w ramach ulgi, jaką jest układ ratalny, o który skarżący zawsze może zawnioskować i otrzymać raty dostosowane do swoich możliwości finansowych. Powołując się na art. 28 ust. 2 u.s.u.s. organ podał, że należności z tytułu składek mogą być umarzanie jedynie w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zachodzi ona m.in. wówczas, gdy Naczelnik Urzędu Skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję lub gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ stwierdził, że wobec skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, na majątku nieruchomym ustanowiona została hipoteka, zaś w stosunku do samochodu osobowego dokonano zastawu skarbowego. ZUS może w związku z tym przeprowadzić skuteczną egzekucję. Następnie wskazano na art. 28 ust. 3a, który daje możliwość umarzania należności w przypadku, gdy nie zachodzi ich całkowita nieściągalność, powołując jednocześnie przesłanki wymienione w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Badając, czy zachodzą przesłanki do umorzenia należności na podstawie wyżej wskazanego przepisu, organ podniósł, że skarżący osiąga miesięcznie dochód, który kilkukrotnie przewyższa wartość minimum socjalnego w 2015r. Skarżący nie wykazał żadnych nadzwyczajnych zdarzeń, które doprowadziły do strat w jego majątku, bądź niemożności osiągania dochodów. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niepełne i nierzetelne rozpatrzenie jego wniosku o umorzenie składek, - art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przez nieprawidłową interpretację wydanego na podstawie tego przepisu rozporządzenia wykonawczego, - zasady dwuinstancyjności postępowania, jako zasady konstytucyjnej państwa prawa, gdyż sprawa w postępowaniu odwoławczym powinna zostać rozpatrzona przez Prezesa ZUS. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że uwagi na bezczynność ZUS-u, narosły odsetki, co zostało pominięte w wydanej decyzji. Zdaniem skarżącego nieprawidłowym było ograniczanie ważnego interesu dłużnika tylko do przesłanek nadzwyczajnych. Podniósł również, że z uwagi na swój wiek, nie jest w stanie spłacić całej należności. Odpowiadając na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wadliwość zaskarżonej decyzji wynika z błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego. Rozpoznając niniejszą sprawę należy jednak najpierw przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jak wynika z ust. 3 tego przepisu, całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję albo gdy 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe wyliczenie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Jak słusznie wskazał organ, żadna z powyższych przesłanek w przypadku skarżącego nie zachodzi. Prawidłowo zatem organ sięgnął do dyspozycji art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie). Wskazanymi w tym akcie przesłankami umożliwiającymi umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny (w tej części przepis podlega wykładni ścisłej – tj. ani rozszerzającej ani zawężającej – zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendandae). Wypełniając upoważnienie ustawowe, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał przykładowe stany faktyczne, w których może nastąpić umorzenia zaległości. Zgodnie z tym rozporządzeniem, możliwość umorzenia należności istnieje np.: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności oraz w razie 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Sąd zwraca uwagę, że wyliczenie to nie stanowi zamkniętego katalogu przypadków uzasadniających umorzenie zaległości z innej przyczyny niż całkowita nieściągalność, a jedynie przykładowe wskazanie różnych kategorii stanów faktycznych, które z całą pewnością mieszczą się w tej przesłance. Poza tymi przesłankami mogą istnieć inne jeszcze okoliczności, które stanowiłyby przesłankę rozważenia możliwości zastosowania ulgi. W delegacji ustawowej do wydania wyżej wskazanego rozporządzenia stwierdzono, że należy wziąć pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wypełniając tę delegację ustawową Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał, że możliwość umorzenia należności zachodzi w sytuacji, gdy stan majątkowy zobowiązanego lub jego sytuacja rodzinna, uniemożliwia mu opłacenie tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego, bądź jego rodziny. Podkreślenia przy tym wymaga, że stwierdzenie powyższej przesłanki nie oznacza, że organ jest zobowiązany do umorzenia należności. Stwierdzenie to powoduje, że postępowanie wkracza w kolejną fazę, w której organ dokonuje wyboru opcji decyzyjnej: zastosuje ulgę albo odmówi jej udzielenia. Nie określono przy tym kryteriów wyboru rozwiązania decyzyjnego, w przypadku ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek umorzenia zaległości. Użyte w tym przepisie określenie "może" oznacza, że to organ samodzielnie dokonuje wyboru alternatywnego rozwiązania, co jednakowoż nie świadczy, że dysponuje w tym zakresie zupełną dowolnością. Rozstrzygnięcie podejmowane jest wówczas na podstawie tzw. uznania administracyjnego. Stwierdzenie natomiast przez organ braku przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3a powoduje, że nie będzie on dysponował wyborem rozstrzygnięcia, a decyzja będzie miała charakter związany. Należy przy tym podkreślić, że przez użyte w rozporządzeniu stwierdzenie "uniemożliwia mu opłacenie tych należności", należy rozumieć sytuację zapłaty całości należności wraz odsetkami. Najogólniej rzecz biorąc, spełnienie tej przesłanki wiąże się z istnieniem po stronie zobowiązanego szczególnych powodów, powodujących że żądanie pełnej i terminowej zapłaty składek może zachwiać podstawami egzystencji zobowiązanego i (lub) osób zależnych od niego. Podkreślić przy tym należy, że okoliczności występujących po stronie zobowiązanego, nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie zaległości składkowych, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną zobowiązanego, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków, a w tym względzie również wydatków ponoszonych w związku z ochroną zdrowia własnego lub członków najbliższej rodziny (koszty leczenia). Tymczasem z lektury zaskarżonej decyzji wynika, że organ ograniczył się przy stosowaniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. jedynie do przypadków wymienionych przykładowo w rozporządzeniu. Organ nie przeanalizował jednak ogólnego warunku wynikającego z powyższego rozporządzenia, a mianowicie nie wykazał, że skarżący jest w stanie opłacić należności i nie pociągnie to za sobą zbyt ciężkich skutków dla niego. Oczywiście w rozporządzeniu jest mowa o tym, że to zobowiązany ma wykazać, że nie jest w stanie uiścić należności. Niemniej jednak wykazanie musi ograniczać się do powołania określonych faktów przez skarżącego. Ocena tych faktów i jednoczesne stwierdzenie, że nie zachodzą przesłanki do rozważenia w drodze uznania administracyjnego, czy zastosować ulgę, należą już do organu administracyjnego. Innymi słowy, strona przedstawia fakty, z których jej zdaniem wynika, że nie jest w stanie opłacić należności, zaś organ weryfikuje te twierdzenia i jeżeli się z nimi nie zgadza, daje temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, przedstawiając stosowną argumentację. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak wynika z zaskarżonej decyzji, zaległości skarżącego opiewają na kwotę 167.769,96 zł. Jednocześnie organ ustalił, że skarżącemu pozostaje kwota 800 zł po pokryciu wydatków, posiada mieszkanie i samochód, choć nie podano wartości tych składników. Nie wiadomo wobec powyższego, czy ich sprzedaż pokryłaby zaległości. Nie sposób wobec powyższego stwierdzić, na jakiej podstawie organ przyjął, że skarżący jest w stanie w ogóle zapłacić wyżej wskazaną kwotę. Oznacza to tym samym, że organ naruszył art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, gdyż nie uzasadnił, że skarżący jest w stanie uregulować zaległość i dodatkowo nie pociągnie to dla niego żadnych negatywnych skutków. Oczywiście stwierdzenie zaistnienia przesłanki pozwalającej na umorzenie zaległości, nie oznacza jeszcze, że organ będzie zobowiązany do zastosowania ulgi. W takiej sytuacji, jak wskazano we wcześniejszej części uzasadnienia, w przypadku braku zastosowania ulgi, organ będzie musiał przedstawić argumentację, która jego zdaniem uniemożliwia zastosowanie ulgi. Argumentacja ta powinna zostać podjęta w granicach uznania administracyjnego. Wprawdzie organ nie rozważał możliwości umorzenia zaległości w oparciu o uznanie administracyjne, niemniej jednak znalazły się w decyzji pewne sformułowania, które można by uznać, jako jego przejaw. Organ dużą wagę przykładał do faktu, że skarżący jest właścicielem mieszkania z którego możliwa jest egzekucja. Można zatem stwierdzić, że zdaniem organu prawo własności nieruchomości lokalowej uniemożliwia umorzenie należności składkowych. Stanowisko takie byłoby jednak nieprawidłowe. Pomijając już fakt, że organ stworzyłby normę prawną polegającą na przyjęciu, że właścicielom nieruchomości nie można umarzać należności składkowych. Stwierdzić należy, że organ powinien przeanalizować po pierwsze możliwość zbycia przedmiotowej nieruchomości lokalowej, zaś następnie skutki, jakie sprzedaż ta pociągnęłaby dla skarżącego oraz instytucji państwowych. W orzecznictwie sądowym za utrwalony należy uznać pogląd, zgodnie z którym, sytuacja, w której zapłata zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest zgodna nie dość, że z interesem zobowiązanego, to jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014r., sygn. akt II GSK 1837/13 – LEX nr 1637111). Stanowisko takie zawarł również między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 maja 2014r. (sygn. akt I SA/Rz 304/14 – LEX nr 1469972) stwierdzając, że sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym. W niniejszym postępowaniu, poza samym stwierdzeniem, że skarżący jest właścicielem nieruchomości lokalowej, organ w ogóle wyżej wskazanych kwestii nie rozważał, co czyni uzasadnienie zaskarżonej decyzji wadliwym. W ocenie Sądu organ w sposób nieprawidłowy podał, że umarza zaległości dopiero wówczas, gdy wyczerpane zostaną wszelkie możliwe sposoby odzyskania należności, a więc gdy na podstawie analizy całości sprawy, stwierdzony zostanie brak możliwości ściągnięcia należności, w dłuższym okresie czasu. Po pierwsze, przesłanka taka nie wynika z żadnych przepisów mających zastosowanie w sprawie. Czyli organ "stworzył" kolejną normę prawną. Po drugie zaś organ nie podał, co rozumie "przez dłuższy okres czasu". Jest to o tyle istotne w realiach niniejszej sprawy, że skarżący wskazał w skardze, że trudno byłoby mu spłacić należności w ciągu jego życia. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia wykonawczego poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów. Dlatego też na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.- dalej: p.p.s.a.) zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Z uwagi na tożsamość naruszenia prawa, na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd zastosował ten środek również względem decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zastosuje wszystkie dyrektywy wynikające z niniejszego uzasadnienia. W szczególności natomiast w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który ewentualnie zostanie uzupełniony, dokona prawidłowej wykładni wyżej wskazanych przepisów. Organ wyeliminuje również błędy w zakresie uzasadnienia przesłanek, które jego zdaniem przemawiały za odmową umorzenia składek. Sposób rozumowania organu powinien przy tym znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji, aby umożliwić Sądowi, w razie ewentualnego jej zaskarżenia, ocenę motywów podjętego rozstrzygnięcia. Niezasadnym był przy tym zarzut skarżącego, że w sprawie naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania. Jak wynika bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Oznacza to z kolei, że wniosek taki rozpoznaje ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.