II SA/Ol 1232/16

Dnia 1 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia wychowawczego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W dniu 7 kwietnia 2016r. J.H. (zwany dalej skarżącym) złożył do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w I. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko - córkę J. Do wniosku został dołączony wyrok Sądu Okręgowego w E. V Wydział Cywilny Rodzinny z dnia [...] 2009 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi M. i J.H. powierza się obojgu rodzicom, ustalając miejsce zamieszkania dzieci przy matce. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia na okres 1 kwietnia 2016r. do 30 września 2016r. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 1 ust. 2, art. 2, art. 4, art. 5, art. 10 ust. 1, art. 13, art. 20, art. 27 ust. 3, art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016r. poz. 195) zwanej dalej: u.p.p.w.d., rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia wychowawcze (Dz.U. z 2016r., poz. 214), art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżący jest osoba rozwiedzioną, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Skarżący oświadczył, że miejscem zamieszkania i zameldowania dzieci jest miejsce zamieszkania matki, jednak dzieci przebywają u niego okresowo – zazwyczaj w każdy poniedziałek i wtorek po zajęciach lekcyjnych do wieczora, co drugi weekend, a w czasie wakacji przez 3 tygodnie. Skarżący porozumiał się bowiem ustnie z byłą żoną i ustalił częstotliwość oraz formę swoich kontaktów z dziećmi. W ocenie organu, nie zostały spełnione przesłanki ustawowe dotyczące posiadania przez skarżącego prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko, gdyż miejscem zamieszkania dzieci jest miejsce zamieszkania ich matki, natomiast pobyt dzieci u skarżącego nie został uregulowany orzeczeniem sądu w sprawie opieki naprzemiennej, a jedynie ustalony z matką dzieci. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie podnosząc, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż sprawuje on okresowo opiekę nad córką J. i opieka ta ma charakter naprzemienny z opieką sprawowaną przez matkę dziecka. Fakt stałego miejsca zamieszkania córki przy matce oraz wykazanie różnicy w czasie sprawowania opieki nie wpływa na okoliczność, że w okresach, w których córka przebywa u skarżącego, skarżący sprawuje nad nią wyłączną opiekę. Decyzją z dnia [...], Rep. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest opieka naprzemienna, która, jak wynika z art. 5 ust. 2 i art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., w przypadku rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu powinna być orzeczona przez sąd. Zatem w przypadku braku takiego orzeczenia sądu, organ orzekający w sprawie świadczenia wychowawczego nie ma podstaw do samodzielnego ustalania kwestii czy opieka nad dzieckiem sprawowana jest w sposób naprzemienny. W niniejszej sprawie nie ma możliwości pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego, gdyż brak jest orzeczenia sądu o sprawowaniu opieki naprzemiennej. Kolegium wyjaśniło również, że pojęcie opieki naprzemiennej pojawiło się dopiero w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Natomiast z dniem 29 sierpnia 2015r. weszła w życie nowelizacja przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a także Kodeksu postępowania cywilnego w zakresie wprowadzenia instytucji opieki naprzemiennej do polskiego porządku prawnego. Jednakże opieka naprzemienna nie została w tym akcie zdefiniowana. Wskazano, że organy administracji nie mogą orzekać wbrew woli ustawodawcy, który orzekanie w zakresie istnienia opieki naprzemiennej pozostawił w kompetencji sądu powszechnego. Skarżący może wystąpić do sądu powszechnego o ustalenie opieki naprzemiennej i jeżeli sąd orzeknie taką opiekę, wówczas skarżący będzie mógł się domagać wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Na powyższą decyzję J.H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu ponownie wskazano, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżący sprawuje okresowo opiekę nad córką J. i opieka ta ma charakter naprzemienny z opieką sprawowaną przez matkę dziecka. Z wyroku Sądu Okręgowego w E. V Wydział Cywilny Rodzinny z dnia [...] 2009 r., sygn. akt [...] wynika, że władza rodzicielska nad córką J. została powierzona obojgu rodzicom. Zdaniem skarżącego, skoro organ stoi na stanowisku, że skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej, to należało zastosować art. 22 u.p.p.w.d. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie skarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na drugie dziecko - córkę J. Organy administracyjne stanęły na stanowisku, że skarżącemu nie przysługuje wnioskowane świadczenie na drugie dziecko, z uwagi na fakt, iż miejscem zamieszkania dzieci jest miejsce zamieszkania ich matki, pobyt dzieci u skarżącego nie został uregulowany orzeczeniem sądu w sprawie opieki naprzemiennej, a jedynie ustalony z matką dzieci. Wskazać pozostaje, że podstawę materialnoprawną rzeczonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., rodzina w rozumieniu tej ustawy - oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Stosownie zaś do przepisu art. 15 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 22, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Podnieść należy, że z akt administracyjnych wynika, iż małżeństwo skarżącego i jego byłej żony zostało rozwiązane na mocy wyroku Sądu Okręgowego w E. V Wydział Cywilny Rodzinny z dnia [...] 2009r., gdzie Sąd wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi M. i J.H. powierzył obojgu rodzicom, ustalając miejsce zamieszkania dzieci przy matce. Sąd w ww. wyroku nie ustalał kontaktów skarżącego z dziećmi. Podczas przeprowadzania przez organ I instancji wywiadu środowiskowego skarżący poinformował, że wspólnie z byłą żoną ustalił częstotliwość oraz formę swoich kontaktów z dziećmi. Dzieci przebywają u skarżącego okresowo tj. zazwyczaj w każdy poniedziałek i wtorek po zajęciach lekcyjnych do wieczora, co drugi weekend, a w czasie wakacji przez 3 tygodnie. W ocenie Kolegium, przedstawiony przez skarżącego sposób sprawowania opieki, w świetle prawomocnego orzeczenia Sądu znajdującego się w aktach, nie jest opieką naprzemienną. Organy uznały, że skarżący nie sprawuje naprzemiennej opieki nad dziećmi, ponieważ nie wynika to z wyroku Sądu Okręgowego w E. z dnia [...] 2009r. Wskazać jednakże pozostaje, że stosownie do treści art. 58 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2015r., poz. 2082 ze zm.) dalej jako: k.r.io., w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia (art. 58 § 1a k.r.o.). Inne przepisy ustaw, które regulują kwestie związane z ustaleniem relacji pomiędzy rodzicami w zakresie opieki nad dzieckiem także co do zasady stanowią, że sąd rodzinny winien wkroczyć w te relacje dopiero, gdy sami rodzice nie potrafią dojść do porozumienia co do istotnych kwestii związanych ze sprawowaniem opieki. I tak, np. art. 582 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1822), stanowi, że rozstrzygnięcie o istotnych sprawach dziecka, co do których brak porozumienia pomiędzy rodzicami, może nastąpić dopiero po umożliwieniu rodzicom złożenia oświadczeń, chyba że wysłuchanie ich byłoby połączone z nadmiernymi trudnościami. Powyższe regulacje prawne wskazują, że gdy nie ma takiej potrzeby sąd nie wkracza w sferę dokładnego uregulowania relacji pomiędzy rozwiedzionymi rodzicami w kwestiach dotyczących opieki nad dzieckiem. Organy nie dostrzegły nadto istotnej okoliczności. Mianowicie, pojęcie naprzemiennej opieki rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem pojawiło się dopiero w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która weszła w życie w 2016r., natomiast wyrok, do którego odwołują się te organy został wydany w 2009r. i chociaż w wyroku tym Sąd nie ustalał kontaktów skarżącego z córkami, to wydane orzeczenie nie wyklucza możliwości faktycznego sprawowania opieki naprzemiennej nad dziećmi skarżącego przez oboje rodziców. Czynienie automatycznego założenia, że z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy wprost takie orzeczenie znajdzie się w wyroku sądu, byłoby nieracjonalne i niesprawiedliwe wobec rodziców, którzy sami ustalili taką opiekę bez ingerencji Sądu. Przyjęcie takiej wykładni art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. w zakresie opieki naprzemiennej byłoby swoistym premiowaniem rodziców, którzy nie potrafią się porozumieć co do opieki nad dziećmi, w stosunku do tych rodziców, którzy są w stanie to uczynić bez ingerencji Sądu. Takie zaś postępowanie jest w ocenie Sądu niedopuszczalne, a wręcz godzi w podstawową zasadę równości wobec prawa. Nadto, na co nie zwróciły uwagi organy orzekające w tej sprawie, że zaprezentowana przez nie wykładnia pojęcia opieki naprzemiennej, o której mowa w ostatnim członie art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. skutkowałaby koniecznością wystąpienia do sądu powszechnego, w każdym przypadku realizowania pieczy nad dziećmi przez obojga rozwiedzionych rodziców, czy też żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu o wydanie w stosunku do realizowanej przez nich pieczy naprzemiennej orzeczenia, w którym sąd ten musiałby wprost orzec o opiece naprzemiennej i w taki też sposób ją określić. Mając na uwadze racjonalność ustawodawcy, jak również cel ustawy oraz regulacje związane z możliwością szybkiego otrzymania wskazanej pomocy, zaprezentowana przez organy wykładnie wskazanego pojęcia oraz żądanie przedstawienia wyroku sądu, w którym o takiej opiece naprzemiennej orzeknie sąd nie znajduje oparcie w brzmieniu wskazanego przepisu. Konieczność przedstawienia takiego orzeczenia oznaczałaby każdorazowo wystąpienie do sądu, wręcz zarzucenia sądu rodzinnego takimi żądaniami, oraz koniecznością znacznego upływu czasu niezbędnego dla jego rozpoznania. W ocenie Sądu, taka wykładnia art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. nie znajduje uzasadnienia, gdyż to organy orzekające w sprawie winny same dokonać oceny, czy sprawowana opieka nad dziećmi w wyniku orzeczenia sądu orzekającego rozwód oraz ustalającego wzajemne stosunki w zakresie wychowania dzieci przez rozwiedzionych rodziców stanowią wystarczającą podstawę do rozważenia zaistnienia opieki naprzemiennej, poprzez ustalenie faktycznego zakresu tej opieki wykonywanej przez rodziców w czasie przebywania dzieci u każdego z rodziców. Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że orzeczenie Sądu Okręgowego w E. z dnia [...] 2009r. nie wyklucza sprawowania przez rodziców opieki naprzemiennej. Władza rodzicielska została bowiem powierzona obojgu rodzicom. Jeżeli rzeczywista opieka jest sprawowana w taki sposób, że w powtarzających się okresach rodzic sprawuje wyłączną opiekę nad dziećmi, to będą podstawy do uznania, że w sprawie mamy do czynienia z opieką naprzemienną. Przyjąć również należy, że opieka naprzemienna wynika z orzeczenia sądu, bowiem to sąd pozostawił rodzicom sposób sprawowania opieki nad dziećmi w ramach porozumienia orzekając, że władza rodzicielska nad dziećmi przysługuje obojgu rozwiedzionym rodzicom. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, czy w konkretnym przypadku występuje opieka naprzemienna należy do organu właściwego realizującego świadczenia wychowawcze. W ocenie Sądu jednakże, stan faktyczny tej sprawy nie został ustalony w sposób wyczerpujący. Tymczasem organ administracji winien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i w tym celu powinien przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.) dalej jako: k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Organ w toku ponownego rozpoznania sprawy powinien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie sposobu sprawowania opieki nad dziećmi przez skarżącego. W tym celu niezbędne będzie przeprowadzenie, w myśl przywołanego przepisu art. 15 ust. 1 u.p.p.w.d., wywiadu środowiskowego zarówno u skarżącego jak i u jego byłej żony, w celu ustalenia, kto faktycznie i w jakim wymiarze sprawuje opiekę nad dziećmi, gdzie dzieci zamieszkują w czasie pobytu u drugiego rodzica, jak wygląda opieka w czasie, kiedy dzieci przebywają u skarżącego, czy odbiera lub zawozi je do szkoły, czy troszczy się o codzienne potrzeby, zaspokaja potrzeby bytowe, pomaga odrabiać lekcje, uczestniczy w wywiadówkach szkolnych, wizytach lekarskich, a także czy była żona skarżącego nie wystąpiła już z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia wychowawczego na drugie dziecko. Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania, rzeczą oczywistą jest, że Sąd w żadnym stopniu nie przesądza treści przyszłego rozstrzygnięcia organów administracji, gdyż ocena ta po prostu nie jest możliwa z uwagi na uchybienia występujące w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.