II SA/Po 772/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją nr [...] znak: [...] z [...] 2016r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 23) umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wyprowadzenia pionu kanalizacji sanitarnej na elewacji bocznej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] (dz. Nr [...], obręb [...]). W uzasadnieniu organ podał, że 16 lutego 2016r. ze sprawy o sygn. [...], dotyczącej wykonania robót związanych ze stropem miedzy lokalami nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], wydzielono postępowanie o sygn. [...] w sprawie wykonanego pionu kanalizacji sanitarnej na elewacji bocznej przedmiotowego budynku. Organ podał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem pełnomocnika E. i M. D. (zwanych dalej Uczestnikami), którzy domagali się wszczęcia postępowania naprawczego w sprawie przekroczenia zakresu robót budowlanych określonych w decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę lokalu nr [...] na piętrze budynku przy ul. [...] w [...] przez inwestora K. M. (zwanego dalej Skarżącym). Zgodnie z zatwierdzonym projektem przebudowa dotyczyła również usytuowania pionu kanalizacyjnego na zewnętrznej ścianie budynku (zakończenie pionu zostało wykonane na wysokości 1,5 poniżej gzymsu). Zdaniem Uczestników zakres przeprowadzonych prac istotnie odbiega od zatwierdzonego projektu budowlanego a inwestor zmieniając usytuowanie pionu kanalizacyjnego (montaż na zewnętrznej ścianie budynku 1,5 m od gzymsu) naruszył § 125 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ podał, że w toku postępowania zgromadził dokumenty oraz przeprowadził czynności kontrolne. Potwierdzono istnienie pionu kanalizacyjnego na zewnątrz na ścianie szczytowej (południowo – wschodnia elewacja). Inwestor w odpowiedzi na wezwanie organu przedłożył opinię posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej mgr inż. M. T. z 31 grudnia 2013r., z której wynikało, że usytuowanie pionu kanalizacyjnego na zewnętrznej południowo – wschodniej ścianie budynku spełnia wymagania przepisów, w tym § 125 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r., zastosowano bowiem zawór napowietrzający przy zlewozmywaku i tym samym wykonano zalecenia wg § 125.2.1. rozporządzenia. Pion kanalizacyjny wg M. T. spełnia również wymagania dotyczące minimalnej średnicy (zgodnie z PN-92-B-01707) – 0,07m, tym samym potwierdza się poprawność wykonania pionu kanalizacyjnego, pozostaje wzgląd estetyczny, który jest kwestią wtórną, niemniej wykonawca instalacji dokonał dodatkowego zabezpieczenia termicznego pionu (izolacja termiczna). PINB podał, że pismem z dnia 14 stycznia 2014r. poinformował pełnomocnika Uczestników o przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i stwierdzonym braku podstaw do wszczęcia postępowania w powyższej sprawie. Pismami z dnia 6 marca 2015r. i 23 kwietnia 2015r. pełnomocnik Uczestników zwrócił się do organu o wyjaśnienie w przedmiocie prawidłowości wykonania pionu kanalizacyjnego (zgodności z projektem i przepisami). W piśmie z dnia 15 maja 2015r. pełnomocnik Uczestników podał, że zainstalowanie instalacji kanalizacyjnej spowodowało pęknięcia ściany szczytowej. Pismem z 25 maja 2015r. PINB poinformował pełnomocnika Uczestników o podtrzymaniu swojego stanowiska zawartego w piśmie z 14 stycznia 2014r. dotyczącego pionu kanalizacyjnego. Pełnomocnik uczestników wniósł do WSA w Poznaniu skargę na bezczynność PINB. Wyrokiem z 23 października 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. II SAB/Po 98/15) zobowiązał PINB do rozpoznania sprawy dotyczącej robót budowlanych związanych z przebudową lokalu nr [...] na piętrze budynku przy ul. [...] w [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Od w/w wyroku PINB wniósł skargę kasacyjną. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany WWINB) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016r. uznał zażalenie pełnomocnika Uczestników na przewlekłe prowadzenie sprawy przez PINB za uzasadnione i wyznaczył PINB dodatkowy termin na załatwienie sprawy, tj. do dnia 19 lutego 2016r. PINB podał, że WWINB w postanowieniu z [...] stycznia 2016r. wydanego na skutek rozpatrzenia zażalenia Skarżącego na postanowienie PINB w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej w zakresie wykonania stropu, podał, że wykonane roboty w zakresie kanalizacji zewnętrznej mogły nie budzić wątpliwości organu powiatowego w momencie wydawania zaskarżonego postanowienia, kwestia ta może być jednak przedmiotem jego zainteresowania w toku dalej prowadzonego postępowania (mając na uwadze opinie sporządzoną przez inż. K. J. w toku postępowania toczącego się przed sądem cywilnym, który uznał, że zainstalowanie instalacji kanalizacyjnej spowodowało pęknięcia ściany szczytowej). PINB 17 lutego 2016r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wyprowadzenia pionu kanalizacji sanitarnej na elewacji bocznej budynku mieszkalnego, pouczył zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Do dnia sporządzenia decyzji strony nie wniosły uwag i żądań. PINB podał, że roboty budowlane dotyczące wykonania kanalizacji i wyprowadzenia pionu kanalizacji sanitarnej na elewacji budynku mieszkalnego nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Wynika to z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 27 w zw. z art. 30 ust. 1 prawa budowlanego dotyczącego budowy m.in. instalacji kanalizacyjnej wewnątrz budynku oraz z art. 29 ust. 2 pkt 1c w zw. z art. 30 ust. 1 dotyczącego wykonania robót budowlanych związanych z remontem i przebudowa urządzeń budowlanych, do których zgodnie z art. 3 pkt 9 zalicza się przyłącza i urządzenia instalacyjne. Wg organu w przedmiotowej sprawie nie zaistniał stan faktyczny określony w art. 50 ust. 1 oraz w art. 48 ust. 1 i w art. 49b ust. 1 prawa budowlanego, a mianowicie nie wykonano robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Organ nie może więc prowadzić postępowania w oparciu o przepisy art. 50 i 51, art. 48 i 49 oraz art. 49b prawa budowlanego. PINB podał, że sprawdzono przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Biorąc pod uwagę treść § 125 rozporządzenia oraz przedłożoną opinię M. [...] z 31 grudnia 2013r., który stwierdził spełnienie zaleceń z § 125 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, PINB stwierdził dopuszczalność sposobu wykonania przedmiotowego pionu kanalizacyjnego. PINB zaznaczył, że wykonanie w/w pionu, zrealizowanego w trakcie prowadzenia robót budowlanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2012r., związanych z przebudowa lokalu nr [...], nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz nie wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 36 a ust. 5 ustawy prawo budowlane nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne. PINB uznał, że w związku z nie stwierdzeniem nieprawidłowości w wykonaniu pionu kanalizacji sanitarnej oraz z uwagi na to, iż budowa instalacji kanalizacyjnych w budynku (tj. związanych z budynkiem) oraz przebudowa urządzeń budowlanych, m.in. przyłączy i urządzeń instalacyjnych, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia, a wykonanie tegoż pionu nie stanowi istotnego odstąpienia od w/w zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją z dnia [...] 2012r., należy stwierdzić brak przedmiotu postępowania. W związku z powyższym organ uznał, że postępowanie w sprawie wyprowadzenia pionu kanalizacji sanitarnej na elewacji bocznej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] stało się bezprzedmiotowe w całości i tym samym wyczerpana została przesłanka z art. 105 § 1 k.p.a., zatem konieczne było wydanie decyzji umarzającej postępowanie. Odwołanie od w/w decyzji w terminie wnieśli reprezentowani przez fachowego pełnomocnika Uczestnicy M. D. i E. D. (współwłaściciele lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]). Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 27 prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i uznanie, że na podstawie tego przepisu budowa pionu kanalizacyjnego na zewnętrznej elewacji budynku nie wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę jedynie budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych wewnątrz budynku, 2. naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 1c prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i uznanie, że wykonanie robót budowlanych polegających na budowie pionu kanalizacyjnego na zewnętrznej elewacji budynku nie wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na remoncie lub przebudowie urządzeń budowlanych, 3. naruszenie art. 36a ust. 5 prawa budowlanego poprzez uznanie, że budowa pionu kanalizacyjnego na zewnętrznej ścianie budynku nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, podczas gdy w zatwierdzonym projekcie budowlanym w ogóle nie założono wyprowadzenia instalacji kanalizacyjnej na zewnątrz elewacji budynku i tym samym nie sposób uznać, że wykonanie przedmiotowych prac nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, 4. naruszenie art. 48 prawa budowlanego poprzez umorzenie w całości postępowania administracyjnego w sprawie wyprowadzenia pionu kanalizacji sanitarnej na elewacji bocznej budynku przy ul. [...] w [...], podczas gdy wyprowadzenie przedmiotowego pionu kanalizacyjnego nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę, 5. naruszenie art. 50 prawa budowlanego poprzez umorzenie w całości postępowania administracyjnego w sprawie wyprowadzenia pionu kanalizacji sanitarnej na elewacji bocznej budynku przy ul. [...] w [...], podczas gdy wyprowadzenie przedmiotowego pionu kanalizacyjnego nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę, 6. naruszenie art. 36a ust. 5 prawa budowlanego poprzez uznanie, że wybudowanie pionu kanalizacyjnego stanowi nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas, gdy w projekcie budowlanym w ogóle nie przewidziano tego typu prac i tym samym stanowi to istotne odstępstwo, 7. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sprzecznej z zasadami wiedzy oraz doświadczeniem życiowym poprzez uznanie, że prace polegające na budowie pionu kanalizacyjnego na zewnętrznej ścianie budynku nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy przedmiotowe prace wymagają pozwolenia na budowę i stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, 8. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sprzecznej z zasadami wiedzy oraz doświadczeniem życiowym poprzez uznanie, że usytuowanie pionu kanalizacyjnego na zewnętrznej elewacji budynku nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, 9. naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie wyprowadzenia pionu kanalizacji na zewnętrznej elewacji budynku w sytuacji, gdy postępowanie w niniejszej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu Uczestnicy rozwinęli zarzuty. Podnieśli, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wyjątkami od ogólnej zasady, ze rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne jedynie po uprzednim uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślili, że w projekcie budowlanym nie ma mowy o jakichkolwiek pracach związanych z wyprowadzeniem pionu kanalizacyjnego na zewnątrz Budynku. Podali, że ich zdaniem pion kanalizacyjny na zewnętrznej ścianie budynku został wykonany z naruszeniem § 125 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przeprowadzenia postępowania naprawczego celem doprowadzenia wykonanych przez inwestora K. M. robót do stanu zgodnego z prawem. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości powyższą decyzje PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podał, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wyprowadzenie pionu kanalizacji sanitarnej na elewacji bocznej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. W ocenie WWINB zebrany materiał dowodowy oraz uzasadnienie decyzji PINB nie pozwalają na bezsporne stwierdzenie, iż postępowanie należy umorzyć ze względu na jego bezprzedmiotowość. Organ powiatowy nie ustalił bowiem jaki konkretnie był zakres robót wykonanych przez Inwestora – tj. czy w budynku wcześniej istniała instalacja kanalizacyjna, czy wykonane roboty należy uznać za budowę czy też za przebudowę istniejącej kanalizacji sanitarnej, jakie elementy kanalizacji zostały wykonane na elewacji budynku a jakie w innych częściach budynku. Zdaniem organu II instancji PINB nie zajął jednoznacznego stanowiska czy wykonana została przebudowa czy też budowa instalacji sanitarnej, która można uznać za budowę wewnątrz budynku. W ocenie WWINB organ I instancji oraz M. [...] odnieśli się tylko do warunku określonego w § 125 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia a nie w § 125 ust. 2 pkt 2. a na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego WWINB nie jest w stanie ocenić prawidłowości wykonanych robót. Mając na uwadze zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia, WWINB nie może odpowiedzieć na pozostałe zarzuty zawarte we wniesionym odwołaniu (dotyczące zastosowania właściwego trybu postępowania przewidzianego przepisami prawa budowlanego). WWINB wskazał, że PINB powinien jednoznacznie określić czy przedmiotowe postępowanie zostało wydzielone z wcześniej prowadzonego postępowania o sygn [...] (wskazanie takie zostało zawarte w notatce PINB z 16 lutego 2016r.), czy też zostało wszczęte nowe postępowanie w przedmiotowej sprawie (wskazanie takie zostało zawarte w zawiadomieniu z dnia 17 lutego 2016r., sygn. [...]). Ponadto akta sprawy organu I instancji powinny zostać uzupełnione o dokumenty pozwalające stwierdzić, kiedy zostało wszczęte pierwotne postępowanie, o którym mowa w w/w notatce PINB), to pozwoli ustalić, czy postępowanie winno być przeprowadzone w oparciu o przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2015, poz. 443), czy też w oparciu o przepisy obowiązujące po dniu wejścia w życie powyższej ustawy. W ocenie organu II instancji decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów mogących mieć istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Organ nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości w sprawie, czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. WWINB nie może wyjaśnić wskazanych kwestii w zakresie posiadanych kompetencji ze względu na możliwość naruszenia określonej w k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Skargę w terminie na w/w decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016r. wniósł inwestor K. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika domagając się: 1. uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenia od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym wg norm przepisanych. Wobec zaskarżonej decyzji podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie wyprowadzenia pionu kanalizacyjnego z budynku położonego przy ul. [...] w [...], podczas gdy należy stwierdzić, iż zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy pozwalał na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcie sprawy poprzez umorzenie postępowania, w szczególności poprzez: a/ błędne uznanie, iż organ I instancji winien ustalić jaki konkretnie był zakres robót budowlanych wykonanych przez Inwestora dotyczących kanalizacji, podczas gdy dokonanie takiego ustalenia nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, b/ błędne uznanie, iż organ I instancji winien dokonać ustalenia czy zostały spełnione warunki wymienione w § 125 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy fakt spełnienia tych warunków bezspornie wynika z treści przedłożonej w postępowaniu opinii mgr M. T., zgodnie z treścią której wykonany pion kanalizacyjny spełnia wszelkie wymogi określone przepisami prawa 2. naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji uchylenie decyzji organu I instancji pomimo, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, w tym w szczególności proceduralne kwestie wskazane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie ma istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, 3. naruszenie art. 49 oraz art. 49a ustawy prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż organ I instancji winien ustalić w toku prowadzonego postępowania czy wykonany pion kanalizacyjny spełnia wymogi techniczne określone w przepisach prawa, podczas gdy mając na uwadze fakt, iż postępowanie organu I instancji dotyczyło żądania M. i E. D. wszczęcia przez organ postępowania legalizacyjnego, należy stwierdzić, iż spełnienie wymogów technicznych przez wykonany pion techniczny nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem postępowanie legalizacyjne nie obejmuje zweryfikowania spełnienia przez obiekt budowlany wymogów technicznych, lecz dotyczy zweryfikowania czy obiekt budowlany został wykonany po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, o których mowa w ustawie prawo budowlane; powyższe tym bardziej, iż organ I instancji w toku postępowania zasadnie ustalił, iż wykonanie przedmiotowego pionu kanalizacyjnego nie stanowiło istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. W uzasadnieniu Skarżący podał, że skoro organ I instancji ustalił ( w pełni zasadnie), iż wykonanie przedmiotowego pionu kanalizacyjnego było nieistotnym odstępstwem od projektu budowlanego, a zatem nie wymagającym uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, to nie było realnej potrzeby dokonania oceny zgodności wykonania pionu kanalizacyjnego z wymogami technicznymi. Zarówno bowiem stwierdzenie poprawności jak i brak poprawności wykonania pionu kanalizacyjnego, wobec treści przytoczonych powyżej ustaleń organu I instancji, nie wpływałoby na prawidłowość przyjętego przez organ stanowiska o bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Skarżący podał, że gdyby nawet organ I instancji obowiązany był do zbadania zgodności wykonania pionu kanalizacyjnego z wymogami technicznymi określonymi w przepisach, to organ I instancji dokonał wystarczających ustaleń w tym zakresie, wynika to z opinii mgr inż. M. [...] a WWINB nie wskazał żadnych okoliczności mogących podważyć prawidłowość i fachowość przedłożonej opinii. Skarżący podał, że wskazane przez WWINB okoliczności do wyjaśnienia nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia, a braki w dokumentach mogły zostać uzupełnione przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Uczestnicy w odpowiedzi na skargę wnieśli o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Należy na wstępie wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2016.718; dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W przedmiotowej sprawie skarga i wskazane w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Nie narusza przepisów prawa materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy ani też przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. ani też naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Decyzja WWINB spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji według powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, ze zastosowanie przez WWINB w kontrolowanej sprawie treści art 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest prawidłowe. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu art 138 § 2 k p a "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Z powyższego wynika więc, że co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzające. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu l instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Taka sytuacja w niniejszej sprawie miejsca nie miała. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, konieczne jest dodatkowo wykazanie, ze "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (LEX nr 343468) W sprawie bezsprzecznie zaistniał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy a wbrew zarzutom skargi postępowanie ani dostrzeżone braki nie mogły być uzupełnione przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu wątpliwości organu odwoławczego powzięte co do ustalonego przedmiotu postępowania są uzasadnione, gdyż organ ten na podstawie akt sprawy ustalił, że organ I instancji nie wyjaśnił ani kwestii daty wszczęcia postępowania, zakresu robót budowlanych ani kwestii spełnienia warunków technicznych przez przedmiotowa kanalizację sanitarną. Słusznie organ II instancji wskazał, że PINB nie określił jednoznacznie czy przedmiotowe postępowanie dotyczące pionu kanalizacyjnego zostało wydzielone w wcześniej prowadzonego postępowania czy zostało wszczęte nowe postępowanie w tej sprawie. Ma to istotne znaczenie z uwagi na zastosowanie właściwych przepisów. Organ I instancji powoływał się na treść przepisów ustawy prawo budowane wskazując na tekst jednolity Dz.U. z 2016.216, co wskazywałoby na uznanie, iż postępowanie zostało wszczęte po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2015, poz. 443), nie wyjaśniając przy tym czy i dlaczego uznał, że postępowanie dotyczące pionu kanalizacyjnego zostało wszczęte po wejściu w życie przepisów tej ustawy, czyli po 28 czerwca 2015r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji podał, że postępowanie dotyczące budynku przy ul. [...] w [...] zainicjowane zostało pismem z dnia 13 września 2013r., w którym pełnomocnik Skarżących domagał się wszczęcia postępowania legalizacyjnego m.in. w zakresie usytuowania pionu kanalizacyjnego na zewnętrznej ścianie budynku (zakończenie pionu zostało wykonane na wysokości 1,5 m poniżej gzymsu). Czynności kontrolne pracownicy PINB przeprowadzili w dniu 24 października 2013r. i pismem z dnia 14 stycznia 2014r. poinformował pełnomocnika Uczestników o braku podstaw do wszczęcia postępowania. Pełnomocnik uczestników ponownie złożył żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego. Kolejne pisma w przedmiotowej sprawie złożono jeszcze w dniach: 9 lutego 2015 r., 6 marca 2015 r., 30 marca 2015 r. oraz 23 kwietnia 2015 r. Jak wskazał tutejszy sąd w nieprawomocnym wyroku z dnia 24 października 2015r. (II SAB/Po 98/15) "W przedmiotowej sprawie PINB podjął określone czynności zmierzające do rozpoznania kwestii związanej z legalnością prac w obrębie stropu dzielącego lokale [...] i [...] oraz wybudowania na zewnętrznej ścianie budynku pionu kanalizacyjnego.(...)Postępowanie administracyjne, o jakim mowa w niniejszej sprawie, jest prowadzone przez organ z urzędu. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że datą wszczęcia postępowania, które jest prowadzone z urzędu, jest data podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 61 K.p.a., LEX\el. i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 107/13, publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Stąd też przyjąć należało, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 24 października 2013 r., kiedy to dokonano pierwszej kontroli spornej nieruchomości, o której to kontroli poinformowano stronę". Organ I instancji poza wskazaniem, że wniósł skargę kasacyjną od w/w wyroku nie wyjaśnił jaką datę przyjął za datę wszczęcia prowadzonego przez siebie z urzędu postępowania. Naruszenie to miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać bowiem należy, że powoływane przez organ I instancji przepisy art. 29 ust. 1 pkt 27 w zw. z art. 30 ust. 1 prawa budowlanego, zgodnie z którymi nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowa instalacji kanalizacyjnych wewnątrz budynku, a także przepis art. 29 ust. 2 pkt 1c w zw. z art. 30 ust. 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wymaga prowadzenie robót budowlanych polegających na remoncie lub przebudowie urządzeń budowlanych, do których zgodnie z art. 3 pkt 9 prawa budowlanego zalicza się przyłącza i urządzenia instalacyjne związane z obiektem , weszły w życie od 28 czerwca 2015r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, którą zostały wprowadzone tj. ustawy z 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015.443) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzja ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Niewątpliwie więc kwestia jasnego i rzeczowego w kontekście podejmowanych przez organ czynności określenia daty wszczęcia postępowania ma wpływ na treść rozstrzygnięcia. To bowiem organ jest zobligowany do prawidłowej kwalifikacji składanych pism, , podjęcia czynności celem wyjaśnienia wątpliwości i wszczęcia w razie konieczności postępowania w oparciu nie tyle o wnioskowany przez stronę tryb co w oparciu o przepisy właściwe dla danego stanu faktycznego. Nie miał więc racji Skarżący podając, że tylko wniosek Uczestników w zakresie trybu postępowania determinuje jego przebieg. Warto wskazać, ze zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy prawo budowlane" Do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy: 1) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, e) stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych wyrobów zgodnie z art. 10; 2) wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą.". Wbrew zarzutom skargi również zasadny był zarzut braku określenia zakresu robót wykonanych przez inwestora w związku z pionem kanalizacyjnym. PINB stwierdził jedynie istnienie pionu kanalizacyjnego na zewnątrz. Przy przyjęciu bowiem nawet, że znajdują zastosowanie obecne przepisy , wyraźne określenie czy była to budowa czy przebudowa, czy też budowa, którą można uznać za budowę wewnątrz budynku pozwoliłoby na dokonanie oceny prawidłowości wyeliminowania przez PINB trybu określonego w art. 48 ust. 1, art. 50 ust. 1 czy art. 49 b usta. 1 prawa budowlanego. Należy przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że kwalifikacja wykonanych robót budowlanych powinna być dokonana samodzielnie przez organ I instancji. Zasadny był również zarzut nie przeanalizowania pkt 2 ust. 2 § 125 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.Dz.U.2015.1422). Wbrew twierdzeniom skargi organ nie był zobligowany do ustalenia jedynie czy pion kanalizacyjny stanowi istotne czy tez nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego. Zgodnie z § 125 tego rozporządzenia § 125. 1. Przewody spustowe (piony) grawitacyjnej instalacji kanalizacyjnej powinny być wyprowadzone jako przewody wentylujące ponad dach, a także powyżej górnej krawędzi okien i drzwi znajdujących się w odległości poziomej mniejszej niż 4 m od wylotów tych przewodów. 2. Nie jest wymagane wyprowadzanie ponad dach wszystkich przewodów wentylujących piony kanalizacyjne, pod następującymi warunkami: 1) zastosowania na pionach kanalizacyjnych niewyprowadzonych ponad dach urządzeń napowietrzających te piony i przeciwdziałających przenikaniu wyziewów z kanalizacji do pomieszczeń; 2) wyprowadzenia ponad dach przewodów wentylujących: a) ostatni pion, licząc od podłączenia kanalizacyjnego na każdym przewodzie odpływowym, b) co najmniej co piąty z pozostałych pionów kanalizacyjnych w budynku. 3. Wprowadzanie przewodów wentylujących piony kanalizacyjne do przewodów dymowych i spalinowych oraz do przewodów wentylacyjnych pomieszczeń jest zabronione. 4. W przypadku gdy wysokość przewodu spustowego (pionu) grawitacyjnej instalacji kanalizacyjnej przekracza 10 m, podłączenia podejść na najniższej kondygnacji powinny spełniać wymagania Polskiej Normy dotyczącej projektowania instalacji kanalizacyjnych Z opinii M. [...] (k. 30 akt) z 31.12.2013r. wynika prawidłowość wykonania pionu kanalizacyjnego jedynie w świetle § 125 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, bez wskazania spełnienia warunku z pkt 2 ust. 2 § 125 rozporządzenia. Opinia ta nie była więc pełna, czego samodzielnie nie mógł w świetle tak zgromadzonego materiału dowodowego ustalić samodzielnie organ II instancji. Warto też w tym miejscu przytoczyć uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 października 2016r. (II OPS 1/16), zgodnie z którą "do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine." (LEX nr 2116795), szczególnie w kontekście pojawiających się w sprawie informacji o pękaniu ściany szczytowej budynku (opinia K. J. w sprawie cywilnej, k. 4 in fine decyzji PINB), co również oprócz wyżej wskazanych kwestii winien wziąć pod uwagę organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę. Sumując Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.