II SAB/Po 107/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi E. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie legalności budowy obiektu budowlanego I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do rozpoznania sprawy dotyczącej prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego ze zbiornikiem bezodpływowym na działce nr (...) przy ul. (...) w K. zgodnie z zawiadomieniem z dnia (...) r. Nr (...) - w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę (...) zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia (...) sierpnia 2013 r. (data sporządzenia i nadania pisma) E. M., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego – radcę prawnego G. W., wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w załatwieniu spraw związanych z ujawnionymi na budowie budynku mieszkalnego i zbiornika bezodpływowego w Krotoszynie na działce nr (...) położonej przy ul. (...). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pismami z dnia (...) marca 2013 r., (...) kwietnia 2013 r. oraz (...) maja 2013 r. skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o wyjaśnienie nieprawidłowości związanych z budową budynku mieszkalnego i zbiornika bezodpływowego w Krotoszynie na działce nr (...) położonej przy ul. (...) (obecnie [...]). Przeprowadzone w dniu (...) kwietnia 2013 r. oraz (...) czerwca 2013 r. czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości ujawniły fakt: 1) rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) przeprowadzenia robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia; 3) prowadzenia robót w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Następnie wskazano, że pomimo upływu ponad trzech miesięcy od dnia pierwszej kontroli i wniesieniu w dniu (...) lipca 2013 r. zażalenia na bezczynność, organ nie wydał żadnego orzeczenia w sprawie. Jak podkreślono, datą wszczęcia postępowania była data podjęcia pierwszej czynności w sprawie, a więc dzień pierwszej kontroli – (...) kwietnia 2013 r. Do dnia wniesienia skargi sprawa nie została jednakże załatwiona, a organ zaniechał podjęcia działań, o jakich mowa w art. 90, art. 93 pkt. 4 i 6, art. 97 ust. 1, jak również nie udzielił skarżącej informacji, o której udzielenie wystąpiła w dniu (...) lipca 2013 r. Dodatkowo w skardze zwrócono się o orzeczenie przez Sąd, ze bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenia kosztów postępowania, w łącznej kwocie (...) zł, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ w swoim piśmie wyjaśnił, że podaniem z dnia (...) kwietnia 2013 r. E. M. wniosła żądanie podjęcia czynności kontrolnych nieruchomości położonej w K. na działce nr (...), przy ul. (...). Przeprowadzone następnie w dniu (...) kwietnia 2013 r. oraz (...) czerwca 2013 r. czynności kontrolne, ujawniły szereg nieprawidłowości w prowadzonych na nieruchomości robotach budowlanych, w tym brak kierownika budowy. Zgodnie ze złożonym w dniu (...) czerwca 2013 r. oświadczeniem, inwestor wyjaśnił, że roboty budowlane rozpoczęły się w dniu (...) marca 2012 r. W dniu (...) lipca 2013 r. organ zwrócił się do Starosty K. Wydziału Architektury i Budownictwa o udzielenie informacji i przekazanie dokumentów dotyczących realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i zbiornika bezodpływowego na nieruchomości przy ul. (...) (działka nr [...]) w K., natomiast pismem z dnia (...) lipca 2013 r. zwrócił się z do Burmistrza K. o przekazanie kopii decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i zbiornika bezodpływowego, zlokalizowanego w Krotoszynie przy ul. Rolniczej na działce nr (...). Równocześnie pismem z dnia (...) lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z dnia (...) maja 2013 r. E. M. reprezentowanej przez pełnomocnika J. K., dotyczącego prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego ze zbiornikiem bezodpływowym na działce nr (...) przy ul. R. w K. w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W dniu (...) lipca 2013 r. Burmistrz K. przesiał do organu kopię decyzji z dnia (...) czerwca 2010 r. ustalającej warunki zabudowy dla M. D. dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego z garażem oraz przesłał kopię decyzji z dnia (...) stycznia 2012 r. o przeniesieniu decyzji z dnia (...) czerwca 2010 r. na rzecz Z. i I. D. Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił E. M. wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Pismem z dnia (...) sierpnia 2013 r. organ zawiadomił strony postępowania o nowym terminie rozpatrzenia przedmiotowej sprawy tj. 60 dni licząc od dnia ostatecznego ustalenia terminu rozpoczęcia budowy budynku mieszkalnego ze zbiornikiem bezodpływowym, na działce nr (...) przy ul. (...). Równocześnie organ wskazał, że w związku z wniesionymi podczas kontroli w dniu (...) czerwca 2013 r. przez E. M. nowymi żądaniami, obecnie organ prowadzi postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy przedmiotowy budynek został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także ustalenie czy budowa wspomnianego budynku została rozpoczęta przed uprawomocnieniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na względzie konieczność ustalenia zakresu wykonanych prac organ zobowiązał postanowieniem z dnia (...) września 2013 r. E. M. do dostarczenia ekspertyzy technicznej elementów budynku mieszkalnego położonego w Krotoszynie przy ul. (...) (w chwili obecnej ul. [...]) na działce nr (...). Jak podkreślono, przedmiotem nałożonego przez organ obowiązku jest ekspertyza techniczna całości wykonanych robót budowlanych, która powinna zawierać informacje oczekiwane przez organ, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Niezależnie od powyżej przestawionych wyjaśnień organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie przed organami administracji architektoniczno-budowlanej toczy się postępowanie sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. nr (...) z dnia (...) marca 2012 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i zbiornika bezodpływowego w Krotoszynie przy ul. (...) dz. nr (...) dla Zakładu Budowlanego – Z. D., przeniesionej na wniosek E. M. – nowej właścicielki przedmiotowej działki – decyzją Starosty K. nr (...) z dnia (...) października 2012 r. W dniu (...) sierpnia 2013 r. W. W. odmówił E. M. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. nr (...) z dnia (...) marca 2012 r. Obecnie akta powyższej sprawy zostały przekazane wraz z odwołaniem E. M. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Zdaniem organu, toczące się postępowanie przed organami administracji architektoniczno-budowlanej może mieć również wpływ na toczące się obecnie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowanie, którego dotyczy skarga na bezczynność. W odpowiedzi na skargę podniesiono wreszcie, że w chwili obecnej organ prowadzi postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy konsekwencją, którego było m.in. przesłuchanie w dniu (...) września 2013 r. wskazanych przez E. M. świadków tj.: Z. D. i M. M. Podkreślono, że w dniu (...) sierpnia 2013 r. organ zawiadomił strony postępowania o nowym terminie rozpatrzenia przedmiotowej sprawy tj. 60 dni licząc od dnia ostatecznego ustalenia terminu rozpoczęcia budowy budynku mieszkalnego ze zbiornikiem bezodpływowym, na działce nr (...) przy ul. (...), w K., oraz wskazano, że przed upływem dwóch miesięcy od zawiadomienia o wszczęciu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej określonych dokumentów dotyczących elementów przedmiotowego budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazał się zasadna. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia oceny, czy Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego pozostaje w bezczynności w załatwieniu spraw związanych z ujawnionymi na budowie budynku mieszkalnego i zbiornika bezodpływowego w Krotoszynie na działce nr (...) położonej przy ul. (...). Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że na mocy art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądowa kontrola organów administracji publicznej obejmuje również sprawy dotyczące bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu spraw dotyczących uprawnień lub obowiązków określanych w aktach lub czynnościach organów administracji publicznej. Przewidziana w powołanym powyżej przepisie instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu zagwarantowanie jednostce prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, to jest do załatwienia sprawy w postępowaniu, które nie będzie przewlekłe, a organ nie będzie w nim pozostawał bezczynny. Innymi słowy skarga, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zapobiegać naruszeniu prawa, jakim jest nie rozpoznanie przez organy administracji publicznej sprawy w terminach określonych przepisami prawa procesowego, stanowiąc tym samym środek dyscyplinujący organy do podejmowania działań w terminach przewidzianych przepisami prawa. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "K.p.a.", organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie wyłącznie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienie sprawy powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Równocześnie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia zawisłej przed sądem sprawy pozostaje problematyka powodów braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że prowadzone obecnie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowanie dotyczy prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego ze zbiornikiem bezodpływowym na działce nr (...) przy ul. (...) w K. w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2013 r.). Okoliczność powyższa niesie ze sobą daleko idące konsekwencję, gdyż tak zakreślony przedmiot postępowania powoduje, że postępowanie to jest prowadzone w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Należy przy tym zauważyć, że postępowanie, o jakim mowa w powołanym powyżej przepisie ustawy Prawo budowlane jest postępowaniem, które jest prowadzone z urzędu, a nie na wniosek. W tym miejscu podnieść należy, że przepisy K.p.a., nie dają wprost odpowiedzi, jaki jest dzień wszczęcia postępowania z urzędu. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie nie budzi jednak wątpliwości, że datą wszczęcia postępowania, które jest prowadzone z urzędu, jest data podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 61 K.p.a., LEX el,; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego). Stąd też przyjąć należało, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu (...) kwietnia 2013 r., kiedy to dokonano pierwszej kontroli przedmiotowej nieruchomości, o której to kontroli poinformowano stronę (zawiadomienie o kontroli z dnia (...) kwietnia 2013 r. – k. 53 akt administracyjnych). Konsekwentnie, tego też dnia rozpoczął swój bieg termin do zakończenia sprawy administracyjnej, o jakim mowa w art. 35 § 3 K.p.a., a który wynosił miesiąc od dnia wszczęcia postępowania, a w przypadku uznania, że przedmiotowa sprawa jest szczególnie skomplikowana – dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jak wskazuje analiza akt sprawy skarżąca zasadnie wskazuje, że pomimo upływu terminów określonych w art. 35 K.p.a. do dnia wydania wyroku, organ administracji publicznej nie rozstrzygnął sprawy, co powoduje, że pozostaje on obecnie w bezczynności. Nie tylko upłynął bowiem termin załatwienie sprawy, ale i nie zaistniały przyczyny, o jakich mowa w art. 35 § 5 K.p.a. (konieczność dokonania określonych czynności wynikających z przepisów prawa, konieczności zawieszenia postępowania, opóźnień wynikających z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu), które powodowałyby, aby termin załatwienia sprawy został przedłużony z mocy prawa. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że co prawda pismem z dnia (...) lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z dnia (...) maja 2013 r. E. M. reprezentowanej przez pełnomocnika J. K., dotyczącego prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego ze zbiornikiem bezodpływowym na działce nr (...) przy ul. (...) w K. w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, to jednak okoliczność powyższa nie miała wpływu na fakt istnienia bezczynności. Zauważyć bowiem należy, że jak powyżej wskazano, prowadzone postępowanie było postępowaniem prowadzonym z urzędu, co powoduje, że termin załatwienia sprawy nie mógł być liczony od dnia doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania. Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że termin załatwienia sprawy rozpoczął swój bieg z dniem formalnego zawiadomienia stron postępowania o jego wszczęciu, to okoliczność ta nie zmienia faktu, że w momencie złożenia skargi naruszone zostały już terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 K.p.a. Pismo zostało bowiem doręczone skarżącej w dniu (...) lipca 2013 r., natomiast skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wniesiona w dniu (...) sierpnia 2013 r., a więc po upływie miesiąca od dnia zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania. W tym miejscu należy wskazać jedną z instytucji mających dyscyplinować organy do terminowego załatwienia sprawy jest instytucja zawiadomienia, o której mowa w art. 36 § 1 K.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem obowiązkiem organu, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. jest zawiadomienie strony o tym fakcie, wraz z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego skorzystał z powyższej możliwości i pismem z dnia (...) sierpnia 2013 r. (a więc pismem datowanym na dzień złożenia skargi do Sądu) zawiadomił strony postępowania o nowym terminie rozpatrzenia przedmiotowej sprawy tj. 60 dni licząc od dnia ostatecznego ustalenia terminu rozpoczęcia budowy budynku mieszkalnego ze zbiornikiem bezodpływowym, na działce nr (...) przy ul. (...). W ocenie Sądu fakt zawiadomienia stron o nowym terminie załatwienia sprawy nie mógł jednak stanowić okoliczności, która przemawiałaby za oddaleniem skargi. Należy bowiem zwrócić uwagę, że samo powiadomienie o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć i samo przez się nie wyłącza zarzutu bezczynności organu bądź przewlekłości prowadzonego przezeń postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Gl 10/13, Baza NSA). Zawiadomienie, o jakim mowa w art. 36 § 1 K.p.a. ma bowiem jedynie charakter formalny i nie skutkuje usunięciem stanu bezczynności. Dodatkowo Sąd podkreśla, że użyte przez organ wyrażenie, zgodnie z którym organ zobowiązał się do zakończenia postępowania w terminie "60 dni licząc od dnia ostatecznego ustalenia terminu rozpoczęcia budowy budynku mieszkalnego", w istocie uniemożliwia odpowiedź na pytanie, kiedy postępowanie zostanie zakończone. W konsekwencji, zaakceptowanie powyższej treści zawiadomienia o przedłużeniu prowadzonego postępowania mogłoby skutkować dalszym naruszeniem prawa, jakim niewątpliwie jest bezczynności organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy. Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności i na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał go do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt. 1 sentencji wyroku). Równocześnie Sąd uznał, że bezczynności organu nie miała w przedmiotowej sprawie charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt. 2 sentencji wyroku). Rozstrzygając powyższą kwestię należy bowiem zauważyć, że organ podejmował działania mające na celu załatwienie sprawy (kontrole z dnia (...) kwietnia 2013 r. oraz (...) czerwca 2013 r., pismo z dnia (...) lipca 2013 r. do Starosty K., pismo z dnia (...) lipca 2013 r. do Burmistrza K., przesłuchanie świadków M. M. oraz Z. D. z dnia (...) września 2013 r., postanowienie z dnia (...) września 2013 r. nakładające na skarżącą obowiązek doręczenia ekspertyzy technicznej. O kosztach postępowania (pkt. 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu ([...] zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (test jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490), w wysokości (...) zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla ww. pełnomocnika (...) – łącznie (...) zł.