II SA/Bk 525/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2016 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego G. D. kwotę 997,00 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...].06.2016r. o nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. K. z dnia [...].04.2016r. odmawiającą, na wniosek G.D., ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na warsztat mechaniki pojazdowej samochodów osobowych na dwa stanowiska wraz z infrastrukturą techniczną, na działce o nr geod. [...] w obrębie W.gm. J.K. Stan sprawy przedstawiał się następująco: G. D. wystąpił do Wójta Gminy J. K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji. Wójt Gminy J. K. dwukrotnie wydawał decyzje odmowne, które były, następnie uchylane przez SKO w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i szczegółowego uzasadnienia decyzji. Decyzją z dnia [...].04.2016r. Wójt Gminy J. K., po raz trzeci, wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na warsztat mechaniki pojazdowej samochodów osobowych na 2 stanowiska wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr geod. [...] we wsi W. Organ I instancji stwierdził, że inwestycja nie spełnia warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz.U. z 2016r., poz. 778 ze zm.), zwanej dalej: u.p.z.p., gdyż nie będzie kontynuacją funkcji dotychczasowej zabudowy na analizowanym terenie. Z wizji lokalnej w terenie oraz z analizy terenu (sporządzonej w formie opisowej i graficznej przez uprawnionego architekta) wynika, że w obszarze analizowanym, (który został przyjęty w sposób rozszerzony w stosunku do minimalnego tj. ponad 3-krotną szerokość frontu działki) znajdują się działki o charakterze rolniczym. Istniejąca zabudowa, dostępna z tej samej drogi publicznej (drogi powiatowej nr G7) jest związana z prowadzoną działalnością rolniczą, zaś brak jest zabudowy, usługowej o podobnym charakterze niż planowana przez G. D. Działka inwestora o nr [...] położona jest przy nieurządzonej drodze wewnętrznej gminnej "zagumiennej" o nr [...], która łączy się z drogą powiatową. Na działce inwestora znajduje się budynek mieszkalny oraz gospodarczo-garażowy, który właściciel chciałby przekształcić na warsztat samochodowy. Najbliższa, zabudowana budynkiem mieszkalnym, działka sąsiednia o nr [...] ma charakter rolniczy. Na działce o nr [...]znajduje się nieukończony budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej. W otoczeniu działki inwestora położone są grunty rolne, przeznaczone pod uprawy. Największe gospodarstwa rolne, w analizowanym obszarze, znajdują się na działkach o nr [...] i [...], gdzie odbywa się hodowla bydła mlecznego. Zabudowania gospodarstw hodowlanych są oddalone od granicy działki nr [...] od 140 do 200 m. Rolnicy wypasają stada w okresie letnim, na działkach o nr ewidencyjnym [...] i [...]. Zdaniem organu I instancji, posadowienie warsztatu mechaniki pojazdowej w sąsiedztwie gospodarstw rolnych, gdzie wypasane są krowy mleczne "może powodować implikacje w postaci straszenia zwierząt" (cytat). Nadto inwestycja ograniczałaby możliwość użytkowania sąsiednich gruntów rolnych na potrzeby wypasu bydła, zmieniałaby trwale przeznaczenie gruntów rolnych na nierolne, uniemożliwiając wykorzystywanie go w sposób dotychczasowy. Funkcja jaką pełni warsztat mechaniki pojazdowej nie może istnieć bezkolizyjnie, zdaniem organu, z funkcją zabudowy rolniczej, nie stanowi tzw. usługi podstawowej, która towarzyszy z reguły zabudowie mieszkaniowej i zagrodowej. Nie można uznać jej za tzw. "dobre sąsiedztwo" dla istniejącej zabudowy. Organ I instancji wskazał też, że osobami, które sprzeciwiły się powstaniu inwestycji są E. D.-Z. i T. Z. – właściciele działki o nr geod. [...]. Ich zdaniem, zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat samochodowy będzie oddziaływać na ich działkę poprzez hałas i pogorszenie jakości powietrza. SKO w B., wskutek odwołania G. D., decyzją z dnia [...].06.2016r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J.K. z dnia [...].04.2016r. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji. Powołując się na treść przepisów u.p.z.p. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne. SKO uznało, iż powstanie warsztatu samochodowego będzie godziło w zasadę dobrego sąsiedztwa, gdyż nie współgra z istniejącą zabudową zagrodową i jednorodzinną (na jednej z działek). Zdaniem SKO, zasadą kontynuacji funkcji przyszłej budowy jest taka, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, G. D. zarzucił zaskarżonej decyzji SKO naruszenie szeregu przepisów materialnych i przepisów postępowania: - art. 61 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 54 pkt 3 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej: rozporządzeniem, poprzez błędną wykładnię tych przepisów, ograniczającą prawo do zagospodarowania własnego terenu i przyjmującą niespełnienie zasady "dobrego sąsiedztwa" w realiach niniejszej sprawy; - art. 7, 77 § 1, 10 § 1, 15 i 107 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości działania (zbyt krótki termin na zapoznanie się z aktami sprawy z uwagi na pobyt za granicą), nieobiektywną ocenę materiału dowodowego, rozpatrzenie sprawy na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i wybiórcze jego potraktowanie, a nadto nierozpatrzenie przez organ II instancji całości sprawy i kierowanych żądań strony w odwołaniu. Skarżący wniósł o dopuszczenie dodatkowych dowodów z dokumentów (załączonych do skargi): z wydruku komputerowego mapy obrazującej sąsiedztwo położenia działki nr [...], oświadczeń rolników – właścicieli bezpośrednio sąsiadujących działek nie sprzeciwiających się inwestycji, postanowienia i decyzji środowiskowej na okoliczność braku szkodliwości oddziaływania na środowisko przyszłej inwestycji. W uzasadnieniu skargi G. D. zarzucił, że decyzja organu I instancji zawiera jako załącznik analizę opisową i jedną mapę, a powinna zawierać też drugą stanowiącą wynik analizy, co nastąpiło wbrew przepisowi § 9 rozporządzenia. Decyzja została doręczona skarżącemu bez żadnych załączników, natomiast zawiadomienie o prawie zapoznania się z aktami sprawy zawierało termin (praktycznie 3-dniowy) niemożliwy do zastosowania wobec pobytu skarżącego za granicą. Niewłaściwa interpretacja zasady "dobrego sąsiedztwa" przez organy orzekające wynikała stąd, że: - nie wzięto pod uwagę, iż w obszarze analizowanym znajduje się nie tylko zabudowa zagrodowa, ale też zabudowa jednorodzinna; - interpretacja kontynuacji funkcji została przyjęta w sposób zawężający, ponieważ nie zachodzi sprzeczność projektowanej inwestycji z zabudową już istniejącą, czego też organ nie uzasadnił; - niesłusznie przyjęto uciążliwość przyszłej inwestycji z powodu hałasu (którego nie analizowano), a czemu przeczy decyzja środowiskowa; - organy przyjęły uciążliwość inwestycji bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy decyzja środowiskowa klasyfikuje inwestycję jako nieuciążliwą, a okoliczni rolnicy – hodowcy bydła nie sprzeciwiają się inwestycji; - organ powinien dokonać analizy terenu przez poszerzenie obszaru analizowanego celem wykazania istnienia nie tylko zabudowy zagrodowej, ale też jednorodzinnej; - organy nie wzięły pod uwagę, że inwestycja nie zakłóci ładu przestrzennego i architektonicznego, bowiem jest planowana w budynku gospodarczo-garażowym, jakie też istnieją w obszarze analizowanym; - decyzja jest życiowo niesprawiedliwa, ponieważ skarżący chciał zainwestować pieniądze zarobione za granicą we własną działalność gospodarczą, zgodnie z posiadanym zawodem. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, SKO nie zgodziło się z twierdzeniem, iż analiza terenu nie jest kompletna. Wskazało na część tekstową analizy z dnia [...].03.2016r. i część graficzną oraz pierwotną jej wersję z dnia [...].08.2015r., sporządzone przez architekta M. G. Odnośnie niedoręczenia skarżącemu załączników decyzji organ uznał, iż nie było to obowiązkowe, skoro strona miała możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym, o czym była informowana. Podobnie, wbrew zarzutowi naruszenia art. 10 K.p.a., skarżący był powiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, na adres wskazany na terenie kraju, bowiem innego adresu (zagranicznego) nie wskazywał. Zdaniem Kolegium uciążliwości wynikające z prowadzenia warsztatu samochodowego nie są do pogodzenia z istniejącą funkcją zagrodową. Faktu tego nie zmienia zgoda właścicieli sąsiednich nieruchomości ani złożone przez skarżącego postanowienie o "zwolnieniu inwestora z obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko". Analizie zostały poddane wszystkie działki w obszarze analizowanym tworzące urbanistyczną całość i nie było podstaw, by rozszerzać obszar poddany analizie po to, by poszukiwać zabudowy mogącej współistnieć z inwestycją planowaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż Sąd nie podzielił wszystkich zawartych w niej zarzutów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718), zwanej dalej: p.p.s.a., Sąd uchyla zaskarżona decyzję m.in. wówczas, gdy stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 107 §3 K.p.a. – Sąd nie uznał tego zarzutu za uzasadniony. Skarżący był powiadomiony o czynnościach podejmowanych w toku postępowania administracyjnego. Otrzymał decyzję, chociaż bez załączników, to mógł zapoznać się z tymi dokumentami w siedzibie organu. Rację ma organ, twierdząc, że doręczenie mapy z wynikami analizy w części tekstowej i graficznej nie było obowiązkowe, a nadto generowałoby koszty postępowania. Organ dopełnił jednakże obowiązku powiadomienia skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym (art. 10 K.p.a.), z czego skarżący nie skorzystał. Okoliczność, że korespondencja była kierowana na adres G.D. w kraju podczas jego pobytu za granicą, nie stanowi żadnego usprawiedliwienia, bowiem adres do doręczeń w kraju podał sam skarżący. Faktem jest, że organ II instancji skrótowo potraktował uzasadnienie decyzji, czym naruszył przepisy art. 107 § 3 i art. 15 K.p.a., jednakże to uchybienie nie wpłynęło istotnie na wynik sprawy. Natomiast Sąd uznał za uzasadniony zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w części dotyczącej przesłanki "kontynuacji funkcji" przyszłej inwestycji. W ocenie Sądu, organy obydwu instancji w sposób nieobiektywny dokonały oceny w tym zakresie przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa" planowanej inwestycji. Należy przypomnieć, że w celu zachowania ładu przestrzennego, w pierwszej kolejności ustawodawca uzależnił wydanie decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.: aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek ten musi być spełniony łącznie z pozostałymi warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Zasada "dobrego sąsiedztwa" powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określać dla każdego oddzielnie (vide: wyrok NSA z dnia 21.11.2012 r. – II OSK 984/11). W wielu orzeczeniach sądowych wyrażono pogląd, że zasada "dobrego sąsiedztwa" nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 7.06.2011 r. – II OSK 952/10). Zasada "dobrego sąsiedztwa", uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga dla nowej inwestycji powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (vide: wyrok NSA z dnia 6.09.2013 r. – II OSK 813/12). Jednorodne zagospodarowanie działek sąsiednich nie wyklucza zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale stanowi uzupełnienie tej funkcji, zgodnie z funkcją dominującą. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. W przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy, należy te wątpliwości rozstrzygać, mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu. Ważnym jest, by nowa zabudowa nie kolidowała w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą, ani nie naruszała szeroko rozumianego ładu przestrzennego (vide: wyroki NSA z dnia 19.12.2012 r. – II OSK 1533/11; z dnia 25.04.2013 r. – II OSK 2611/11; 26.06.2012 r. – II OSK 586/11). Przechodząc do analizy stanu faktycznego sprawy niniejszej Sąd stwierdza, że decyzja odmawiająca G. D. ustalenia warunków zabudowy została oparta tylko i wyłącznie na przekonaniu organów, że nie została spełniona przesłanka kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu przyszłej inwestycji o charakterze usługowym w odniesieniu do terenu z dominującą funkcją zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej. Pozostałe warunki wynikające z art. 61 u.p.z.p. nie zostały w zaskarżonej decyzji przeanalizowane. Biorąc pod uwagę poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny (przytoczone powyżej) oraz realia rozpoznawanej sprawy, Sąd nie podziela interpretacji organów w zakresie braku spełnienia kontynuacji funkcji inwestycji, która miałaby polegać na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na warsztat mechaniki pojazdowej samochodów osobowych na dwa stanowiska. Z prawidłowo sporządzonej graficznej części analizy terenu (gdzie obszar analizowany został poszerzony ponad 3-krotność frontu działki nr [...], a czego nie zauważył skarżący jak też organ odwoławczy odpowiadając na skargę) wynika w istocie, że dominującą zabudowę stanowi rolnicza zabudowa zagrodowa, a także mieszkaniowa z budynkami gospodarczymi. Odległość działki skarżącego od najbliższej skumulowanej zabudowy wsi W. jest znaczna, a od budynków bliższych gospodarstw rolnych, gdzie prowadzona jest hodowla bydła, wynosi 140 – 220 m (działki [...], [...]). Organy decyzyjne upatrują przeszkody w wydaniu pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy w tym, że na terenie analizowanym nie występuje zabudowa usługowa, a emisje z warsztatu samochodowego (hałas) mogą powodować zakłócenia w hodowli wypasanych krów na okolicznych pastwiskach. Posadowienie warsztatu, zdaniem organów, bezpowrotnie spowoduje zmianę charakteru rolniczego terenu, uniemożliwiając wykorzystywanie go w sposób dotychczasowy. Z taką interpretacją "kontynuacji funkcji" nie sposób się zgodzić. Są to dowolne, a nie obiektywne, oceny organów obu instancji. Na dodatek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu własnej decyzji przytacza orzecznictwo sądowe opowiadające się za szerokim rozumieniem kontynuacji funkcji terenu i poszanowaniem zasady wolności zagospodarowania terenu przez jego właściciela, co jest sprzeczne z treścią komparycji decyzji odmownej. Natomiast uszło uwadze organów, że zasada "dobrego sąsiedztwa" nie polega na powielaniu celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Może stanowić uzupełnienie funkcji dominującej w sąsiedztwie. Taką rolę do spełnienia będzie miał, zdaniem Sądu, niewielki warsztat samochodowy (2 stanowiska). Zważywszy stopień zmechanizowania obecnych gospodarstw rolnych, używanie nowoczesnych maszyn rolniczych i samochodów, usługi świadczone przez warsztat samochodowy będą przydatne mieszkańcom wsi, a nie przeszkodzą w hodowli bydła, biorąc pod uwagę lokalizację inwestycji znacznie odległej od zabudowy wiejskiej. Wbrew twierdzeniu organu, nie bez znaczenia jest tu dowód w postaci decyzji Wójta Gminy J. K. z dnia [...].02.2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach spornej inwestycji, bowiem braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko organ upatruje w nieuciążliwości przedsięwzięcia, bowiem nie przekroczy ono standardów jakości środowiska poza granicami terenu, do którego inwestor posiada tytuł własności. Argumentem, aczkolwiek pozaprawnym, są oświadczenia okolicznych rolników (w tym hodowców bydła), którzy nie widzą negatywnych skutków dla prowadzonej działalności rolniczej. Powyższe wskazuje dodatkowo, zdaniem Sądu, na okoliczność, że uruchomienie warsztatu samochodowego nie będzie sprzeczne z dotychczasową funkcją, lecz będzie elementem uzupełniającym do zastanego zagospodarowania terenu. Jeżeli chodzi o sprzeciw właścicieli działki o nr [...] – p. Z. (jedyny w tej sprawie), to trudno uznać jego zasadność z przyczyn już przytoczonych powyżej. Nadto, działka o nr [...] nie jest zabudowana, posiada, tak jak działki pozostałe, charakter rolniczy o niewiadomym w przyszłości przeznaczeniu. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, spowodowanym inwestycją na działce sąsiedniej oraz podejrzeniu, że inwestor będzie rozwijał uciążliwą dla niego działalność, nie może ograniczyć prawa do zagospodarowania własnego ternu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 9.10.2007 r. – II SA/Łd 84/07). Reasumując, Sąd stwierdza, że decyzje organów obu instancji odmawiające ustalenia warunków zabudowy zostały oparte na niespełnieniu jednej przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. braku kontynuacji funkcji przyszłej inwestycji. Stąd też, co jest zrozumiałe, organ I instancji nie zajmował się analizą pozostałych warunków, jakie winny być spełnione z art. 61 u.p.z.p., aby wydać pozytywną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Mając na uwadze stanowisko Sądu, że sporna inwestycja spełnia warunek "kontynuacji funkcji", ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji rozważy i przeanalizuje kwestie spełnienia pozostałych warunków zawartych w art. 61 u.p.z.p., zlecając opracowanie nowej części tekstowej analizy terenu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). Godzi się zauważyć, że część graficzna analizy nie budzi wątpliwości, natomiast część tekstowa zawiera rozbudowane rozważania prawne, łącznie z przytaczaniem orzeczeń sądowych i komentarzy, co zdaniem Sądu jest przekroczeniem kompetencji przez architekta sporządzającego analizę. To organy administracji wydające decyzje, a w dalszej kolejności sąd administracyjny, są uprawnione do oceny prawnej stanu faktycznego, a nie architekt sporządzający analizę. Analiza powinna zawierać stwierdzenie faktów i wnioski z tych faktów wynikające. Zgodnie z § 9 ww. rozporządzenia, wyniki analizy (zawierające część tekstową i graficzną) stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, że organ I instancji powinien bezkrytycznie przyjmować ustalenia analizy architektonicznej bądź też powielać (dosłownie) jej treść w wydanej decyzji, bez dokonania własnych rozważań. Mając na względzie powyższe okoliczności i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i c oraz art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.