II SA/Ke 1141/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewoda, na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 674 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. C., utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta w dniu [...] w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem 17 września 2014r. na okres 120 dni i utraty prawa do zasiłku z dniem 17 września 2014r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na mocy decyzji organu I-szej instancji z dnia 29 września 2014r. E. C. została pozbawiona statusu osoby bezrobotnej z dniem 17 września 2014r. na okres 120 dni i prawa do zasiłku z dniem 17 września 2014r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z posiadanych dokumentów wynika, iż E. C. w dniu 17 września 2014r. nie stawiła się w Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Z uwagi na to, że jest to pierwsze niestawiennictwo z przyczyn nieuzasadnionych, pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 120 dni od dnia niestawienia się w Urzędzie Pracy. Utrata statusu osoby bezrobotnej skutkuje utratą prawa do zasiłku. E. C. wniosła odwołanie od powyższej decyzji wyjaśniając, iż jej mama - A. C. od 20 lat chorowała na astmę. W okresie od 15 września do dnia śmierci mamy tj. 27 września 2014r. opiekowała się nią. Na dzień 17 września 2014r. miała wyznaczony termin stawiennictwa w Urzędzie Pracy, którego ze zrozumiałych względów nie dopełniła. Była jedyną osobą opiekującą się mamą gdyż 80-letni ojciec sam wymaga opieki, a siostra od lat zmaga się z depresją. Do odwołania strona załączyła zaświadczenie lekarskie wystawione w dniu 3 października 2014r., z którego wynika, że w okresie od 15 września 2014r. do 27 wrześnią 2014r. opiekowała się ciężko chorą, umierającą matką oraz kserokopię odpisu skróconego aktu zgonu A. C. Organ odwoławczy utrzymując w mocy powyższą decyzję wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Stosownie do art. 33 ust. 4 pkt 4 ww. ustawy starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie stawiła się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa: pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw tj. 120 dni w przypadku pierwszego niestawiennictwa, 180 dni w przypadku drugiego niestawiennictwa, 270 dni w przypadku trzeciego i każdego kolejnego niestawiennictwa. Przepis art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi, iż bezrobotni, z wyjątkiem odbywających leczenie w zakładzie lecznictwa odwykowego, są obowiązani do przedstawienia zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby lub opieki nad chorym członkiem rodziny na druku określonym odrębnymi przepisami. Nieprzedstawienie zaświadczenia w wymaganej formie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy. W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 229) lekarz, lekarz dentysta, starszy felczer lub felczer wystawia zaświadczenie lekarskie na formularzu, według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia, tj. druku ZUS ZLA. Z akt sprawy wynika, że E. C. zarejestrowała się w Miejskim Urzędzie Pracy w dniu 16 maja 2014r. i na mocy decyzji organu I-szej instancji z dnia 24 maja 2014r. została uznana za osobę bezrobotną od dnia 16 maja 2014r. z prawem do zasiłku od dnia 24 maja 2014r. W dniu rejestracji E. C. otrzymała "Informację dla osób bezrobotnych" zawierającą w swej treści m.in. pouczenie o prawach i obowiązkach bezrobotnego oraz okolicznościach powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej, do których należy m.in. niestawiennictwo w wyznaczonym terminie i niepowiadomienie w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Zainteresowana została pouczona również o konsekwencjach niestawienia się w wyznaczonym terminie, a także o tym, co należy rozumieć przez uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa oraz, że przyczyna ta winna być udokumentowana tj. w przypadku choroby lub opieki nad chorym winno to być zaświadczenie lekarskie na druku ZUS-ZLA (dowód: ww. informacja - część III pkt 6). E. C. potwierdziła podpisem zapoznanie się z treścią "Informacji dla osób bezrobotnych" oraz otrzymanie jednego jej egzemplarza i zobowiązała się do przestrzegania zawartych w niej zapisów. Materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie zawiera "Kartę aktywizacji zawodowej osoby bezrobotnej", z której wynika, że stronie został wyznaczony termin stawiennictwa na dzień 17 września 2014r., co bezrobotna potwierdziła własnoręcznym podpisem. W wyznaczonym dniu E. C. nie zgłosiła się i w ciągu 7 dni nie poinformowała o przyczynie swej nieobecności. Wojewoda podniósł, że usprawiedliwienie niestawienia się w Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie ma miejsce wówczas, gdy osoba bezrobotna spełni jednocześnie dwa warunki tj. przyczyna niestawiennictwa musi być uzasadniona oraz powiadomienie o uzasadnionej przyczynie musi nastąpić w ciągu 7 dni od daty nie zgłoszenia się. Niedopełnienie jednego z tych warunków wiąże się z negatywnymi konsekwencjami tj. utratą statusu osoby bezrobotnej. Organ nadmienił, że za uzasadnioną przyczynę może być uznana wyłącznie taka przyczyna, która stanowi nieprzewidzianą, niespowodowaną przez bezrobotnego, obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą zgłoszenie się w urzędzie pracy. Przyczyna niezależna od woli bezrobotnego i na którą bezrobotny nie miał wpływu to np.: nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź itp. Przyczyna ta musi poddawać się możliwości jej weryfikacji tj. winna być udokumentowana. W przypadku gdy przyczyną niestawiennictwa osoby posiadającej prawo do zasiłku jest choroba lub opieka nad chorym niezbędne jest przedstawienie zaświadczenia lekarskiego na druku ZUS-ZLA. Organ odwoławczy stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że E. C. została w prawidłowy sposób poinformowana o obowiązkach bezrobotnego i skutkach niewywiązania się z nich, jak również o wyznaczonej dacie stawiennictwa na dzień 17 września 2014r., co potwierdziła podpisem. Zainteresowana została również pouczona o konsekwencjach wynikających z niedopełnienia tego obowiązku oraz sposobie usprawiedliwiania swej nieobecności, jak również o tym, co należy rozumieć za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa O przyczynie niezgłoszenia się w dniu 17 września 2014r. E. C. poinformowała dopiero w odwołaniu tj. w dniu 7 października 2014r. (data wpływu odwołania do MUP), a zatem po upływie 7 dni wymaganych przepisami prawa. Organ dodał jednocześnie, że wskazana przez E. C. przyczyna niestawiennictwa w Urzędzie Pracy mogłaby zostać uznana za uzasadnioną gdyby zainteresowana poinformowała Urząd Pracy o niej w ciągu 7 dni od wyznaczonego terminu zgłoszenia się, a następnie przedstawiła zaświadczenie lekarskie potwierdzające konieczność sprawowania osobistej opieki nad chorym członkiem rodziny na druku ZUS-ZLA. Organ odwoławczy podkreślił, że E. C. nie wypełniła obowiązków bezrobotnego, o których była pouczona, co skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej. Utrata statusu bezrobotnego skutkuje utratą świadczeń nierozerwalnie z tym statusem związanych, w tym prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W związku z tym, że było to pierwsze niestawiennictwo strony utrata statusu osoby bezrobotnej następuje na okres 120 dni. Odzyskanie tego statusu może nastąpić po upływie ww. okresu - w wyniku ponownej rejestracji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła E. C. podnosząc, że organy obu instancji pozbawiając ją statusu osoby bezrobotnej nie zbadały czy mają do czynienia z uzasadnioną przyczyną w kontekście art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku. Skarżąca podkreśliła, że opieka nad matką w chwili umierania stanowi uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa w Urzędzie Pracy. Skarżąca podkreśliła, że nie otrzymała żadnego wzywającego pisma od organu, które być może, pomimo trudności życiowych, zmobilizowałoby ją do stawiennictwa lub wysłania do MUP kogoś z najbliższych. Natomiast w postępowaniu odwoławczym kwestia gotowości do pracy po przedłożeniu zaświadczenia lekarskiego usprawiedliwiającego niestawiennictwo nie została wyjaśniona. Skarżąca dodała, że zaświadczenie lekarskie potwierdzające, że opiekowała się umierającą matką nie zostało wydane przez lekarza na nieodpowiednim druku. Zaświadczenie jest prawdziwe i jego wadą jest tylko to, że nie ma właściwej formy, ale nie z jej winy. Natomiast wymóg powiadomienia MUP o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa w ciągu 7 dni nie mógł być spełniony, ponieważ, jak wynika z zaświadczenia, stała opieka nad matką trwała co najmniej 10 dni. Zaniechanie procedur nie nastąpiło w sposób umyślny. Skarżącą podkreśliła, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej oraz, że opiekuje się chorą na epilepsję córką która wraz z dzieckiem mieszka u niej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, przywrócenie terminu do usprawiedliwienia niestawiennictwa oraz przyjęcie złożonego zaświadczenia lekarskiego jako dokumentu uzasadniającego niestawiennictwo. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oznacza, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 674 ze zm.) zgodnie z którym starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 120 dni od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy w przypadku jednego niestawiennictwa. W orzecznictwie podkreśla się, że organ, wyznaczając bezrobotnemu termin wizyty w urzędzie pracy, nie tylko działa w celu aktywizacji bezrobotnego, ale także weryfikuje jego gotowość i zdolność do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Samo zatem pozostawanie bez pracy nie oznacza jeszcze, że osoba taka korzysta ze statusu bezrobotnego, bowiem konieczna jeszcze jest jej zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia. Bezrobotny zainteresowany uzyskaniem pracy musi więc stawiając się w urzędzie pracy, wykazać swą dyspozycyjność, by organ zatrudnienia mógł ocenić jego gotowość i zdolność do podjęcia pracy. Jak wynika z treści art. 33 ust. 3 tej ustawy, terminy wizyt w powiatowym urzędzie pracy wyznaczane są przez organ zatrudnienia, zaś bezrobotny potwierdza własnym podpisem fakt powiadomienia go o wizycie. W tym miejscu podkreślić trzeba, że przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy wprawdzie dopuszcza możliwość niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jednak na bezrobotnym spoczywa wówczas obowiązek usprawiedliwienia niestawiennictwa, poprzez wskazanie uzasadnionej przyczyny. Przepisy ustawy nie zawierają choćby przykładowego katalogu "uzasadnionych przyczyn" niestawiennictwa i nie wyjaśniają, co należy pod tym pojęciem rozumieć. W orzecznictwie przyjmuje się, że wprawdzie prawodawca posłużył się tu pojęciem nieostrym to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tylko o takie powody niestawiennictwa bezrobotnego w powiatowym urzędzie pracy, które obiektywnie rzecz ujmując uniemożliwiały mu stawienie się w wyznaczonym terminie (por. wyroki NSA sygn. akt I OSK 142/12, I OSK 877/12). Z powyższych rozważań wynika, że do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej niezbędne jest równoległe wystąpienie dwóch okoliczności faktycznych - niestawienie się osoby bezrobotnej w urzędzie pracy w wyznaczonym przez ten urząd terminie oraz niepowiadomienie w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Wymaga podkreślenia, że przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy nie nakazuje usprawiedliwić przyczynę nieobecności w dniu wyznaczonym, ale strona ma podać uzasadniona przyczynę do tej nieobecności. Nie wymaga się więc usprawiedliwienia, a jedynie powiadomienia (zawiadomienia, poinformowania, przekazania wiadomości np. przez członka rodziny, telefonicznie, faksem, pocztą itp.) o uzasadnionej przyczynie nieobecności. Termin do podania uzasadnionej przyczyny nieobecności z samej istoty powiązania go z dniem obowiązkowego stawiennictwa w organie administracji, wymaga by był liczony od dnia tej nieobecności. W innym przypadku traciłby swój sens (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2007r., sygn. akt I OSK 245/07). W rozpoznawanej sprawie skarżąca w dniu rejestracji w Miejskim Urzędzie Pracy otrzymała "Informację dla osób bezrobotnych" zawierającą w swej treści m.in. pouczenie o prawach i obowiązkach bezrobotnego oraz okolicznościach powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej, do których należy m.in. niestawiennictwo w wyznaczonym terminie i niepowiadomienie w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Strona skarżąca została pouczona również o konsekwencjach niestawienia się w wyznaczonym terminie, a także o tym, co należy rozumieć przez uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa oraz, że przyczyna ta winna być udokumentowana (k. 2 akt administracyjnych). E. C. potwierdziła podpisem zapoznanie się z treścią "Informacji dla osób bezrobotnych" oraz otrzymanie jednego jej egzemplarza i zobowiązała się do przestrzegania zawartych w niej zapisów. Jak wynika z "Karty aktywizacji zawodowej osoby bezrobotnej" skarżącej został wyznaczony termin stawiennictwa na dzień 17 września 2014r. Własnoręcznym podpisem potwierdziła informację o wyznaczonej dacie wizyty. Z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby skarżąca przed dniem 17 września 2014 r. powiadomiła organ o niemożliwości stawienia się w urzędzie w tym dniu. Skarżąca nie powiadomiła organ o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa także w terminie 7 następnych dni. Uczyniła to dopiero w odwołaniu od decyzji organu I-szej instancji tj. w dniu 7 października 2014r. Organy obu instancji w tej sytuacji właściwie przyjęły, że ta okoliczność nie może być uznana za spełnienie warunków, o których mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Zdaniem Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, zaniedbanie przez skarżącą ww. obowiązku obligowało organ zatrudnienia do pozbawienia skarżącej statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. skargę oddalił.