II OSK 950/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 6 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 751/16 w sprawie ze skargi U. K. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od U. K. na rzecz Gminy W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 751/16, oddalił skargę U. K. na uchwałę Rady Gminy W. z [...] września 2015 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 140 k.c. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, a w konsekwencji naruszenie prawa własności skarżącej, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego uzasadnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności skarżącej oraz art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przejawiające się w nieprzeprowadzeniu przez organ planowanej na dzień 17 lipca 2015 r. dyskusji publicznej nad projektem zmiany planu miejscowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy W. w dniu [...] września 2015 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. w zakresie tekstu planu, zmieniając tym samym obowiązującą uchwałę Rady Gminy W. z [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w zakresie § 3 ust. 7 lit. a oraz § 5 ust. 1 pkt 11. Zdaniem skarżącej, uchwalone zmiany wprowadziły znaczne ograniczenia w zakresie lokalizacji nowych ferm oraz rozbudowy ferm już istniejących, co godzi w przysługujące skarżącej prawo własności działek nr [...],[...],[...],[...] i [...], położonych w miejscowości K. oraz W. Skarżąca podniosła, że na wskazanej nieruchomości wybudowała fermę drobiu, zaznaczając, że w chwili podjęcia decyzji o tej inwestycji obowiązujący plan miejscowy nie tylko dopuszczał taką inwestycję, ale także przewidywał możliwość rozbudowy istniejących ferm drobiu. W związku z tym - jak twierdziła - zaskarżona uchwała, zmieniając dotychczas obowiązujący plan miejscowy, narusza jej prawo własności. Zdaniem skarżącej, Rada Gminy W., podejmując zaskarżoną uchwałę, nadużyła przysługującego gminie władztwa planistycznego, w szczególności przez sposób określenia w zmienionym § 3 ust. 7 lit. a planu miejscowego wielkości dopuszczalnych ferm (210 DJP), oceniony przez skarżącą jako dowolny i nie przewidziany w ustawie. Z kolei ustalenia zmienionego § 5 ust. 1 pkt 11 stanowią, zdaniem skarżącej, nadużycie władztwa planistycznego przez to, że nie zostały uzasadnione i przez to, że są dyskryminacyjne, gdyż nie zawierają ograniczeń w zakresie budowy zagród rolniczych. Skarżąca podniosła, że jedynym powodem podjęcia zaskarżonej uchwały była obawa o stan środowiska w razie zrealizowania przez nią planowanej inwestycji. Jednakże, zdaniem skarżącej, organy gminy nie są uprawnione do oceny podczas uchwalania planu miejscowego wpływu inwestycji na środowisko. Skarżąca zarzuciła także, że organy gminy w żaden sposób nie uzasadniły potrzeby zmiany planu miejscowego oraz nie wyjaśniły okoliczności, które tę zmianę spowodowały. W końcu podniosła, że pomimo wyznaczonego na dzień 17 lipca 2015 r. terminu publicznej dyskusji nad projektem planu miejscowego, dyskusja taka się nie odbyła. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga została wniesiona w terminie oraz jest dopuszczalna zarówno z uwagi na uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jak i naruszenie interesu prawnego skarżącej. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie został naruszony art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że publiczna dyskusja nad projektem planu miejscowego została zorganizowana w dniu 17 lipca 2015 r. i w dniu 23 lipca 2015 r. Uznał, że w obu przypadkach zorganizowanie publicznej dyskusji było zgodne z prawem, w szczególności nie uznał za uchybienie to, że w ogłoszeniu o dyskusji, która miała się odbyć w dniu 17 lipca 2015 r., jako miejsce jej przeprowadzenia wskazano Urząd Gminy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, takie określenie miejsca przeprowadzenia dyskusji było wystarczające z uwagi na wielkość gminy. Zaznaczył też, że na żadną z zorganizowanych dyskusji nikt się nie stawił. Za bezzasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a., gdyż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie w postępowaniu jurysdykcyjnym, zmierzającym do wydania decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu służącym uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd pierwszej instancji uznał za dopuszczalne wprowadzenie w planie miejscowym ograniczenia w prowadzeniu określonej działalności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, podstawą do takich ustaleń jest art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd pierwszej instancji przyjął, że wprowadzone ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości nie stanowią nadużycia władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, mają racjonalne uzasadnienie, gdyż chodzi o ochronę słusznych interesów mieszkańców Gminy W. przed uciążliwościami wynikającymi z funkcjonowania ferm drobiu. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. W zakresie naruszenia przepisów postępowania zarzuciła naruszenie: - art. 151 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo iż miało miejsce istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego przejawiające się w nieprzeprowadzeniu przez organ w dniu 17 lipca 2015 r. dyskusji publicznej nad projektem zmiany planu miejscowego, pomimo ogłoszenia, iż w tym dniu planowana jest dyskusja, - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że te przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w procesie tworzenia, zmiany i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy uznaje się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mimo że odnosi się do abstrakcyjnego adresata, reguluje status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu i w tym ujęciu jest zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości, podjętym w drodze uchwały rady gminy, co z kolei powinno prowadzić do uznania, iż będą do niego miały zastosowanie powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego zarzuciła naruszenie: - art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że gmina nie przekroczyła władztwa planistycznego, podczas gdy wprowadzone przez nią ograniczenia produkcji stanowią takie przekroczenie, - art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 72 Prawa ochrony środowiska w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia w prowadzonej produkcji w sektorze chowu lub hodowli zwierząt jest usprawiedliwione polityką prowadzoną przez gminę oraz że taki sposób prowadzenia polityki planistycznej nie przekracza władztwa planistycznego, a rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma charakter kompromisowy, - art. 140 k.c. w zw. art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że naruszenie interesu prawnego miało miejsce w granicach prawa, podczas gdy interwencja w prawo własności skarżącej de facto wyłącza przysługujące jej prawo do korzystania z nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności. We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz jego zmianę poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jako wnioski alternatywne wskazano wniosek o uchylenie w części zaskarżonego wyroku oraz jego zmianę poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym § 3 ust. 7 lit. a oraz § 5 ust. 1 pkt 11 oraz wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie w każdym z tych przypadków zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zasadnicze zagadnienie sprowadza się do oceny, czy Gmina W., działając poprzez swoje organy, była uprawniona do uchwalenia zmiany planu miejscowego, skutkującej istotnym ograniczeniem prawa własności nieruchomości, polegającym na tym, że na terenach przeznaczonych na uprawy rolnicze dopuszcza się możliwość budowy ferm hodowlanych, ale przeznaczonych dla zwierząt w liczbie nie większej niż 210 DJP na rok (zmiana § 3 ust. 7 lit. a planu miejscowego) oraz do uchwalenia zmiany planu miejscowego polegającej na tym, że na terenach przeznaczonych do zalesienia nie będzie dopuszczalna budowa jakichkolwiek ferm hodowlanych (zmiana § 5 ust. 1 pkt 11 planu miejscowego). Zdaniem NSA, z szeregu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) wynika, że plan miejscowy co do zasady może zawierać przepisy, z których będzie wynikało ograniczenie prawa własności nieruchomości polegające na tym, że na wskazanym terenie nie będzie można prowadzić określonej działalności. Z art. 15 ust. 2 pkt 9 powołanej ustawy wynika, że plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy. Zatem, skoro można w planie miejscowym przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których wynikać będzie zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące wielkość budynku. Tym sposobem można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności. Wystarczy powiedzieć, że np. przeznaczenie terenu na budownictwo mieszkaniowe zawiera w sobie zakaz budowy budynków o innym przeznaczeniu i tym samym ograniczenie prowadzenia innej działalności niż związanej z budową i użytkowaniem domów. Dopuszczalność uchwalenia planu miejscowego wprowadzającego ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, jak też uchwalenia zmiany planu powodującej takie ograniczenia wynika także z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym przewidziano roszczenia odszkodowawcze i o wykup nieruchomości jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Dopuszczalność uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany wprowadzających daleko idące ograniczenia prawa własności nieruchomości nie oznacza jednakże, że organy gminy dysponują w tym zakresie pełną swobodą. Przede wszystkim są ograniczone przepisem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zatem, zaskarżona uchwała powinna być poddana ocenie pod kątem powołanego przepisu Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji ocenił zaskarżoną uchwałę pod tym kątem. Istotne jest, że wskazał, iż za jej podjęciem przemawiały względy związane z ochroną mieszkańców Gminy W. przed uciążliwościami związanymi z funkcjonowaniem ferm drobiu. W ocenie NSA, ta okoliczność uzasadnia wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Ograniczenia te są bowiem konieczne dla ochrony praw innych osób oraz ochrony środowiska. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia prawa własności nie są przy tym absolutne. Istotne jest, że ograniczenia te działają na przyszłość, a więc nie dotyczą już wybudowanych ferm drobiu. Powoduje to, że ograniczenia te nie naruszają istoty prawa własności, ponieważ skarżąca może na swojej nieruchomości prowadzić dotychczasową działalność, a także, gdyby z prowadzenia tej działalności zrezygnowała, może ją wykorzystywać jako nieruchomość rolną. W ocenie NSA, zaskarżona uchwała jest zatem usprawiedliwioną próbą poszukiwania właściwego wyważenia interesów mieszkańców Gminy W. i skarżącej. W tym kontekście nie narusza także prawa dobór kryterium, którym posłużono się przy określeniu parametrów dopuszczalnych ferm hodowlanych. Fakt, że tak zwane duże jednostki przeliczeniowe (DJP) są używane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), a więc w akcie prawnym, który nie zawiera przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie stoi na przeszkodzie, aby odwołać się do nich w planie miejscowym. Nie ulega wątpliwości, że użycie konceptu dużych jednostek przeliczeniowych pozwala na nadanie abstrakcyjnego charakteru normie wynikającej z przepisów planu, w których do nich się odwołano. Taka norma zawiera przy tym proporcjonalne rozwiązanie w przypadku stosowania jej w odniesieniu do różnych gatunków zwierząt. Faktem jest, że można się zastanawiać, czy ograniczenie obsady zwierząt do 210 DPJ w stosunku rocznym w przypadku hodowli drobiu nie powoduje, że hodowla ta jest nieopłacalna. Jednakże ten argument traci na sile, jeżeli się uwzględni niekwestionowany fakt, iż skarżąca na nieruchomości, której dotyczy sprawa, już wybudowała fermę drobiu i zaskarżony plan w tej sytuacji ma to znaczenie, że wprowadza zakaz dalszej rozbudowy fermy. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego gminy, gdyż wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia prawa własności są usprawiedliwione potrzebą ochrony praw innych osób oraz środowiska. Tym samym nie są zasadne te wszystkie podstawy, które sprowadzają się do kwestionowania tezy o braku nadużycia władztwa planistycznego, a więc obejmujące zarzuty naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.) i § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowiska oraz art. 140 k.c. w zw. art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 151 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście obowiązku zorganizowania przez organ wykonawczy gminy publicznej dyskusji nad projektem planu miejscowego zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji ustala, iż publiczna dyskusja miała się odbyć 17 lipca 2015 r. oraz ponownie 23 lipca 2015 r., zaś w skardze kasacyjnej zarzuca się, że wadliwie została zorganizowana tylko dyskusja, która miała się odbyć 17 lipca 2015 r. Tym samym już tylko z tego powodu wskazana podstawa kasacyjna nie jest zasadna. Gdyby bowiem się okazało, że rzeczywiście publiczna dyskusja zorganizowana 17 lipca 2015 r. została zorganizowana z naruszeniem prawa, to nie ma takiego zarzutu odnośnie do dyskusji zorganizowanej 23 lipca 2015 r. i nie można by postawić organom gminy zarzutu naruszenia postępowania w zakresie obowiązku zorganizowania publicznej dyskusji nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Nie jest też zasadna podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a. Trafne jest bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Wynika to przede wszystkim z art. 1 k.p.a., w którym wskazuje się, kiedy stosuje się przepisy tego aktu. Żadne z wymienionych w tym przepisie postępowań nie dotyczy uchwalenia planu miejscowego i nie zmienia tego złożony charakter norm planu miejscowego. W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika organu administracji.